湘潭市耕地保护国土空间专项规划（2021—2035年）.docx

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1、湘潭市耕地保护国土空间专项规划（20212035年）为认真贯彻党中央、国务院和省委、省人民政府关于加强耕地保护的系列决策部署，扛稳粮食安全责任，推进耕地高质量保护、高水平利用，根据湖南省耕地保护国土空间专项规划（20212035年）（湘政办发（2023）37号）等精神，结合实际，制定本规划。湘潭市耕地保护国土空间专项规划（20212035年）（以下简称规划）坚持以习近平生态文明思想和习近平总书记关于耕地保护重要论述为根本遵循，对耕地和永久基本农田、耕地后备资源、恢复属性地类实行耕地保护“一张图”管控，是全市耕地保护的总纲，是湘潭市国土空间总体规划必备的专项规划，是县市区耕地保护国土空间专项规划

2、的依据，具有协调性、约束性和实施性。规划范围包括全市行政辖区内全部国土空间，规划基期年为2020年，近期至2025年，目标年为2035年。第一章规划背景湘潭市作为伟人故里，是湖南省的传统农业大市和水稻主产区，全面压实耕地保护责任，保障国家粮食安全是义不容辞的政治责任和使命担当。近年来，受新冠疫情、极端天气等多重因素影响，粮食安全面临严峻挑战，耕地是粮食生产的“命根子”，耕地保护成为了历史和时代赋予我们的重要任务。充分认识耕地保护存在的问题和面临的挑战，统筹发展和安全，扎实推进耕地数量、质量、生态和文化“一体化”保护，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，保障粮食安全，为实现“三高四新”美好蓝

3、图、全面建设社会主义现代化新湘潭筑牢资源保障。第一节资源基础湘潭市位于湖南省中部偏东地区、湘江下游，是长江中游城市群成员、国家长株潭城市群“两型社会”建设综合配套改革试验区中心城市，素有“小南京”“金湘潭”的美称，全市常住人口272.62万人。全市大致呈“四分林三分耕，两分建设一分水”的地类格局。全市市域国土总面积为750.87万亩（5006平方公里）。2020年末，全市耕地193.03万亩，占比25.71%；园地22.63万亩，占比3.01%；林地315.16万亩,占比41.97%；草地L79万亩，占比0.24%；湿地L08万亩，占比0.14%；城镇村及工矿用地119.64万亩，占比15.9

4、3%；交通运输用地8.57万亩，占比L14%；水域及水利设施用地63.79万亩,占比8.50%；其他土地23.89万亩,占比3.18%；水工建筑用地L29万亩,占比0.18%。此外，城镇、村庄范围内耕地5.60万亩，其中城市内耕地0.64万亩,占比11.41%；建制镇内耕地0.05万亩,占比0.89%；村庄内耕地4.91万亩，占比87.70%。自然资源禀赋优越。湘潭市属湘江水系，市域内地表水系发育，有涟水、涓水为主要支流。水系发达，雨量丰沛，水资源丰富。湘潭市地处典型的亚热带温湿气候区，四季分明，降水充沛，气候湿润，热量丰富，严霜期短、无霜期长。地貌多种多样，大致可以分为构造侵蚀低山一丘陵地貌

5、、构造侵蚀剥蚀中低丘陵地貌、侵蚀堆积河谷平原地貌三种地貌类型。农业产业蓬勃发展。湘潭市是湖南省重要的粮食、生猪生产基地，下辖的湘潭县、湘乡市是粮食生产大县，粮食产量长期位居全省前列。党的十八大以来，湘潭市紧紧围绕党中央、国务院和省委、省人民政府决策部署，着力打造国家城乡融合发展试验区、国家现代农业示范区，粮猪型传统农业向现代农业稳步推进，粮食、生猪、蔬菜等主导产业日新月异，设施农业、农旅融合等新业态层出不穷。近年来，湘潭市引导农民和新型农业经营主体耕种新开垦耕地，初步形成了小籽花生基地、黄花菜基地、黄瓜基地、优质水稻基地等一大批特色种植基地。全市拥有湘莲、沙子岭猪、九华红菜要、湘潭矮脚白、壶天

6、石羊等5个国家地理标志农产品，具备良好的资源优势、产业优势和品牌效应。目前，湘潭市形成了以沙子岭猪为重点的特色畜禽水产养殖产业链，以湘莲、蔬菜、茶叶为重点的特色经作产业链和以花卉苗木、休闲体验为重点的乡村旅游产业链。全市耕地呈现“总体结构较优、利用程度较高”的总体特征。全市耕地193.03万亩，常住人口为272.62万人，市域耕地总量占全省耕地总量的3.55%,人均耕地面积0.71亩，较全省人均0.82亩低0.11亩。耕地结构总体较优。全市耕地面积为193.03万亩，其中水田面积为181.08万亩，旱地面积为11.95万亩，呈“九分水田一分旱地”格局。全市耕地中水田占比93.81%,较全省水田

7、占比83.34%高出10.47%,居全省前列。湘潭市水田主要分布在湘潭县和湘乡市，其中湘潭县水田占全市耕地总面积的45.17%；全市耕地中旱地占比6.19%,主要分布于湘潭县和湘乡市，其中湘乡市旱地占全市旱地面积的47.78%。耕地质量总体较高。全市耕地呈“四分优高，六分中等”格局。优等地占比13.76%,高等地占比27.39%,中等地占比53.62%,低等地占比5.23%。除25度以上坡耕地和河湖岸线范围内耕地难以长期稳定利用外，全市长期稳定利用耕地面积高达99%。耕地分布地貌差异较小。全市耕地总体平坦，地面坡度15度以下耕地占比高达98.55%；耕地规模化程度较高，3亩以上集中连片耕地占比

8、94.57%,5亩以上集中连片耕地占比90.48%,15亩以上集中连片耕地占比74.14%。第二节成效与问题湘潭市作为全省的传统农业生产大市，始终站在维护粮食安全、生态安全和社会稳定的高度，坚持以“长牙齿”的硬措施落实最严格的耕地保护制度，耕地保护各项工作取得积极成效。健全耕地保护制度，扛起湘潭责任。压实各级耕地保护责任，强化目标管理，层层签订耕地保护和粮食安全责任书，加强和改进耕地占补平衡，严格落实省级下达耕地保护任务。推行“田长制”，实施湘潭市全面推行耕地保护田长制实施方案（潭市发（2022）17号），各县市区相应设置田长制工作委员会，明确县、乡、村和网格田长职能职责，协同推进六项重点工作

9、。强化耕地数量、质量、生态和文化“四位一体”保护，并通过卫星遥感和铁塔视频监测等多种技术手段辅助田长做好日常监管。切实守住耕地保护红线，坚决扛起耕地保护政治责任，守住耕地保护目标任务。保障合理用地需求，助推经济社会发展。围绕“四区一地一圈一强”战略定位，全力保障重大项目落地，服务乡村振兴战略，强化自然资源要素保障。积极通过内部自主挖掘潜力为主，平台异地购买指标为辅的筹措方式，充分发挥财政资金引导作用，推进全市补充耕地开发、城乡建设用地“增减挂钩”项目等，拓宽补充耕地途径，极力破解市本级耕地占补平衡压力大的难题。“十三五”期间，湘潭市建设占用耕地1.72万亩，全部落实了占补平衡，补充水田面积L3

10、4万亩、旱地面积0.38万亩、标准粮食产能878万公斤。20162022年期间，湘潭市累计购买耕地指标数量指标1.54万亩，水田规模指标1.31万亩，粮食产能指标376.63万公斤。建立补充耕地指标统筹机制，充分考虑市本级和湘潭县、湘乡市的资源禀赋及地方发展差异性，将市本级的部分补充耕地任务在资源充足的地区统筹落实。全市各类建设用地项目落地得以保障，城乡建设、新型工业化、新型城镇化不断推进，经济增速高于全省平均水平，2022年全市地区生产总值突破2600亿元。统筹推进“化零为整”，逐步优化耕地布局。以土地整治为重要抓手，大力推进高标准农田建设，先后实施湘潭县高标准农田建设项目和湘潭镒矿区矿山地

11、质环境治理示范工程项目等，推动了“田、水、路、林、村”综合整治，改造和新建了大批沟、渠、路、电等生产生活设施。“十二五”期间以来，湘潭市按照“集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好”的要求，多措并举开展高标准农田建设。近年来，湘潭持续加大高标准农田建设投入，市委、市人民政府认真贯彻落实上级决策部署，将高标准农田建设放在“三农”工作全局中谋划推动，积极开展高标准农田建设。截至2020年底，全市共完成高标准农田建设项目294个，高标准农田上图入库面积达160.66万亩。同时，通过因地制宜实施旱地改造水田项目、城乡建设用地“增减挂钩”项目，探索推进全域土地综合整治试点工作，着力解决耕地细碎化和资源利

12、用低效化问题，全市耕地布局逐步优化。齐抓共管耕地保护的“湘潭模式”逐步构建。近年来，各有关部门和单位从调查监测、规划管控、用途管制、执法问责、宣传教育等方面对耕地实施全过程管理。市委、市人民政府先后出台了加强耕地保护的一系列政策，建立了“党政同责、部门配合、公众参与、上下联动”的耕地保护工作机制。印发了湘潭市人民政府办公室关于统筹自然资源和规划工作服务全面推进乡村振兴的通知(潭政办明电(2021)6号)，统筹抓好耕地保护、乡村规划编制、“空心房”整治等5项重点工作，打好“组合拳”，做好耕地保护和乡村振兴“结合文章二部门合力统筹耕地摞荒、耕地恢复和高标准农田建设，探索实行“补充耕地开发项目+新型

13、农业经济组织”新模式，确保了新增耕地有效落实耕种。以“零容忍”态度，坚决遏制新增乱占耕地建房问题，农村违法违规占用耕地建房行为大幅减少。地方党委、政府创新作为，湘潭县利用“田长制”为总抓手，建立湘潭县耕地保护及“田长制”县级领导联点包干责任机制；湘乡市通过创新“田长+”协作模式，建立耕地保护利用补偿激励机制，及时发现并遏制耕地“非农化”“非粮化”问题；韶山市打出了治理耕地抛荒的“组合拳”，扎实推进耕地抛荒治理等。在全省2021年度真抓实干督查中，湘潭市落实“两个耕地占补平衡”等耕地保护制度成效明显，排名全省第一，全民参与、上下联动、齐抓共管的耕地保护新格局初显成效。站在历史和全局高度，仍需清醒

14、看到，与“耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田”的要求相比，全市耕地保护还存在一些突出问题。违法占用耕地和乱占耕地建房问题时有发生。国家明确要求采取“长牙齿”的硬措施，落实最严格的耕地保护制度，坚决遏制新增农村乱占耕地建房行为，积极稳妥、有力有序有效推进整治工作。近年来，通过开展“大棚房”“违建别墅”清理等专项整治，同时采取完善政策、清理“批而未供”土地和闲置用地、加强监管、严格精准执法督察等措施，乱占耕地态势有所缓解。但卫星监测发现每月仍有一定数量耕地流失，例行督察仍然发现违法违规建设占用耕地问题，尤其是乱占耕地建房问题仍然面广量多，问题突出。耕地推荒和耕地“非粮化”问题时有发生。

15、由于种粮补贴政策不完善，比较效益低，导致农户粮食种植积极性不高，利用耕地发展林果业和挖塘养鱼现象屡禁不止，工商资本大规模流转耕地改变用途时有发生。同时，大量农民进城务工，农村青壮年劳动力短缺，导致耕地抛荒问题突出。数据分析显示，“二调”耕地流向园地2.91万亩，流向林地32.68万亩，流向草地0.31万亩。耕地摞荒和耕地“非粮化”成为耕地流失的主要原因。耕地提质改造和污染治理任务仍然艰巨。近年来，湘潭市大力推进高标准农田建设，虽中低产田改造等耕地提质工程取得了一定成效，但高标准农田建设选址、施工难度不断增大，高标准农田建设任务仍然十分艰巨。部分耕地受农业生产障碍因素制约，产量相对低而不稳，中低

16、产田数量仍然较大。此外，作为老工业城市，全市土壤重金属污染严重，主要来源为涉重工矿企业的废水废渣排放，受污染耕地面积较大。位于竹埠港老工业区污染范围内的耕地约227亩，这部分耕地需退出粮食生产，进行土壤改良。重金属污染耕地修复治理与安全利用工作是一项复杂的系统工程，涉及面广、政策性强、技术要求高、工作难度大，任务十分艰巨。部门联动和耕地保护意识有待提高。尽管共同保护机制初步构建，但各部门法定职能与政策各不相同，存在职责交叉、边界不清晰等问题，政策合力尚未形成。部分基层政府落实耕地保护的主体责任意识不够强，缺乏系统保护意识。此外，由于缺乏耕地保护激励措施，种粮补贴政策不完善，部分农民依法用地的意

17、识淡薄，对破坏耕地耕种能力的后果认识不足，保护耕地的积极性不强，违法占用耕地建房或擅自改变耕地用途行为仍有发生，对严守耕地红线造成了较大冲击。第三节形势与挑战受疫情、地区局势不稳定等因素影响，全球粮食供应形势日趋紧张。同时，湘潭市作为长江中游城市群的重要成员，经济社会发展和耕地保护之间存在矛盾。面对日益增长的城乡建设发展需要和农业结构调整需求，全市耕地保护事业仍然任重道远。遏制耕地“非农化”防止“非粮化”任务依然艰巨。根据省自然资源厅相关数据，湘潭市2021年1月至2023年1月耕地“非农化”“非粮化”问题图斑共538个，去除重复图斑，实有图斑数为507个，占用耕地面积3182.34亩，其中“

18、非农化”图斑占用耕地面积1089.77亩，“非粮化”图斑占用耕地面积2092.57亩。近三年耕地“非农化”“非粮化”情况虽然呈逐年下降趋势，但仍处于较高位运行，尤其乱占耕地发展林果业和挖塘养鱼等情况仍然存在，且目前防止耕地“非粮化”的认识尚未统一，合力没有形成。耕地后备资源区域性结构性不平衡导致市域内实施占补平衡难。在长株潭都市圈建设和强省会战略“一盘棋”推进中，湘潭市将持续提高新型城镇化水平，一批国、省重大项目相继落地湘潭市，城乡发展建设用地刚性需求仍较大。2021年、2022年湘潭市分别报批12108亩和8100亩，未来各项建设将不可避免占用一定数量的耕地，“保”“用”相争的矛盾依然存在，

19、新的趋势性变化给耕地保护工作带来新的使命要求。耕地后备资源结构性和区域性问题愈加凸显，占补平衡压力大，耕地保护面临着数量、质量、生态等多重压力。一是耕地后备资源持续开发和“先补后占，占优补优，占水田补水田”政策的实施，补充耕地开发难度越来越大。全市耕地大多处于平原地区，适宜开发建设区域与优质耕地高度重叠，开发建设难免占用耕地，而耕地后备资源有限，且经过多年的土地整理复垦开发，大部分开垦条件好、集中连片、易开发的后备资源已被开发利用，剩余的耕地后备资源大多开发难度较大、成本较高，耕地有效转化率低。同时，全市耕地中水田占比93.81%,建设占用相应补水田的压力更大，”占水田补水田”的实施更为困难。

20、二是耕地后备资源结构不平衡。根据已有调查成果，全市耕地后备资源7.39万亩，其中林地、园地共7.05万亩，占比高达95.40%,且耕林资源交叉矛盾依然突出。三是耕地后备资源区域不平衡。雨湖区、岳塘区作为重点开发区域，用地需求旺盛，而岳塘区除去长株潭绿心范围内后备资源外无其他后备资源，雨湖区耕地后备资源仅0.34万亩，市本级耕地后备资源潜力仅占全市4.60%,已无法在市本级内实现耕地占补平衡，部分补充耕地任务需在耕地后备资源潜力较大的湘潭县和湘乡市统筹落实。针对资源数量有限和结构、分布不平衡的现状，健全耕地保护政策制度体系、构建合理的统筹机制势在必行。耕地粮用与提高农民收益存在较大冲突。当前，湘

21、潭市大力发展现代都市农业，着力建设长株潭优质农副产品供应基地，打造“莲渔”综合种养、蔬菜、茶、时鲜水果等特色产业，给农民带来较大的经济收益，使得农民种粮的收益相比之下存在一定差距，但同时也导致土地流转的趋势加速，耕地“非农化”“非粮化”问题随之加剧。因此，如何统筹协调好耕地用途管制与激发农民搞农业生产特别是粮食生产的积极性，构建耕地保护与乡村振兴统筹发展的新格局是当前及今后一段时期内需解决的重大课题。第二章总体要求第一节指导思想坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大精神和习近平总书记关于耕地保护的重要论述，严格落实党中央、国务院和省委、省人民政府关于耕地保护的重大决策

22、部署，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，立足“长株潭现代都市农业圈”的区域定位，统筹发展和安全，落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，坚持系统观念，扎实推进耕地数量、质量、生态和文化“四位一体”保护，采取“长牙齿”的硬措施，落实最严格的耕地保护制度，实行耕地保护党政同责、终身追责，确保耕地实至名归，切实保障粮食安全，为实现“三高四新”美好蓝图不懈奋斗，彰显湖南省水稻主产区的湘潭担当，为加快建设“四区一地一圈一强”、全面建设社会主义现代化新湘潭夯实资源基础。第二节规划原则坚持国家立场，实行保护优先。严格落实习近平总书记关于“做好耕地保护是义不容辞的政治任务”的指示，严

23、格按照“先农田，再生态，后城镇”顺序，优先划定耕地和永久基本农田，实现耕地保护目标任务带位置上图入库，坚决保障粮食生产空间和保住“菜篮子”生产空间。实行最严格的耕地目标管理、用途管制、占补平衡、进出平衡、督察执法、责任追究等制度，坚持源头严控、过程严管、违法严惩，推动形成任务明确、措施有力、奖惩并举的耕地保护新局面。.坚持系统思维，实行多措并举。强化协同理念，推动耕地全程一体化保护，严格落实规划期耕地保护目标、永久基本农田保护目标等指标。加强自然资源规划、林业、农业农村、水利等部门间衔接，按照因地制宜原则，统筹好耕地、林地、园地等农用地空间关系，处理好耕地与生态保护红线、建设用地的空间关系；按

24、照“米袋子”优先、“菜篮子”调优、林果业上山的原则，统筹协调好耕地用途管控与各类农业生产活动的关系；按照良田净增加原则，统筹好耕地恢复与高标准农田建设、农村土地综合整治的关系，将耕地保护各类空间统一到国土空间同一底板，实现耕地保护“一张图”管控。坚持问题导向，实行精准施策。立足当前耕地保护与经济社会发展矛盾突出、耕地占补平衡压力日趋加大、补充耕地质量不高以及耕地“非农化”“非粮化”现象仍有发生等问题，以严守耕地红线为目标，贯彻“严紧实”的基本要求，尊重客观规律，因地制宜，精准施策，提高耕地保护政策的科学性，建立保障保护更加有力、政策执行更加顺畅、智慧管理更加高效的耕地保护机制，以更坚决的态度、

25、更有力的举措落实最严格的耕地保护制度。坚持压实责任，实行全民保护。全面加强党对耕地保护工作的领导，实行耕地保护党政同责，将耕地保护目标作为刚性指标实行严格考核、“一票否决”、终身追责。强化落实耕地保护部门共同责任，全面建立健全市、县、乡、村及网格田长体系，压紧压实耕地保护属地责任。坚持人民主体地位，加大耕地保护宣传力度，全面增强全社会耕地保护责任意识，推动形成社会各界广泛支持、主动参与、共同管理的耕地保护格局，营造严格保护耕地的良好氛围。第三节规划范围规划范围为湘潭市行政辖区内的全部国土空间，总面积5006平方公里，包括湘潭县、湘乡市、韶山市、雨湖区、岳塘区5个县市区，其中市辖区为雨湖区和岳塘

26、区，总面积652.37平方公里。第四节规划目标和任务规划目标。到2025年底，具有湘潭市特色的全程一体化和数量、质量、生态和文化“四位一体”耕地保护利用体系基本形成。到2035年底，任务明确、责任落实、措施有力、奖惩并举的耕地保护机制全面构建，现代化、法治化的耕地保护体系基本建成，国土空间总体规划确定的耕地保护目标任务全面完成，全市耕地和永久基本农田数量稳定、质量提升、布局合理、环境改善，耕地保护工作走在全省前列，粮食安全基石进一步夯实。规划任务。通过足额带位置分解下达耕地和永久基本农田保护目标，并严格耕地保护目标管理，牢牢守住耕地保护红线，强化永久基本农田特殊保护，稳定优质耕地布局。严格落实

27、耕地用途管制，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化二在切实保护耕地的基础上，拓展农产品生产空间，保障农产品有效供给。统筹推进耕地恢复与高标准农田建设，有效增加耕地面积。引导耕地集中布局，加强耕地质量建设，全面提升粮食生产能力。全面落实落细“田长制”，健全耕地保护政策制度体系，提升耕地治理能力，确保全市耕地数量稳定、质量提升、布局合理，切实履行湘潭市作为湖南省水稻主产区、商品产生产基地的使命担当。专栏2-1耕地保护规划指标表单位：万亩指标到2025年底到2035年底指标属性耕地保护目标193.03191.17约束性永久基本农田保护面积171.39171.01约束性永久基本农田储备区规模1.711

28、.71预期性补充耕地任务量1.604.00*预期性粮食播种面积254.20254.20预期性油菜播种面积57.6357.63预期性高标准农田建设任务128.46*171.01*预期性注：带*的为累计值。第三章严守耕地保护红线面对耕地保护新形势新任务，切实发挥党举旗定向、统领全局的引领作用，全面压实耕地保护党政同责，从严控制建设占用耕地，统筹优化农用地空间布局，强化特殊区域耕地的保护和利用，夯实粮食安全基础，开创耕地保护新局面。第一节落实耕地保护主要任务落实耕地保护目标，实行党政同责。以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，统筹划定三条控制线，把耕地和永久基本农田保护放在首要和优先位置

29、。足额带位置将191.17万亩耕地和171.01万亩永久基本农田带位置下达至各县市区，作为规划期必须守住落实的耕地保护红线任务。健全耕地保护责任目标考核机制，层层签订耕地保护和粮食安全责任书，压实耕地保护责任，实行耕地保护党政同责、严格考核、“一票否决”、终身追责。严格执法，加大耕地保护力度。以“零容忍”的态度严肃查处违法建设占用耕地的行为，冻结违法建设项目所在地的补充耕地指标。对在永久基本农田上挖塘养鱼和发展林果业等永久基本农田“非粮化”问题进行严肃查处，进一步加大耕地保护力度。严格落实建设占用耕地占补平衡。强化新增建设用地规划计划管控和用地论证审查，确保各类非农建设选址布局尽量不占或少占耕

30、地，特别是永久基本农田。确需占用耕地的，必须做到补充耕地数量相等、质量相当、产能不降，严格落实“先补后占、占一中、一、占优补优、占水田补水田”要求。对未纳入耕地保护目标的耕地和城镇村范围内现状耕地同等严格落实占补平衡。压实耕地占补平衡属地责任，完善补充耕地三类指标等价置换规则，实行县域自行平衡为主、市域内调剂为辅和省级平台竞买耕地指标的占补平衡机制，规划期内全市预计有效补充耕地4万亩。全面落实年度耕地“进出平衡”。严格控制耕地转为其他农用地。以年度国土变更调查为基础，除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外，对耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施

31、建设用地的以进定出，应当补足同等数量、质量的可以长期稳定利用耕地，落实年度耕地进出平衡。对耕地转进和转出实行带位置管理，严格管控进出平衡的耕地数量和质量，将难以或不宜长期稳定利用的耕地逐步置换为可以长期稳定利用耕地。提高土地节约集约利用水平。通过节约集约用地、盘活存量用地，从源头上减少对耕地的占用。改革土地利用计划管理方式，坚持土地要素跟着项目走，实施增量安排与存量盘活挂钩的“增存挂钩”机制，倒逼各地盘活存量建设用地。加大园区“批而未供”、闲置土地清查摸底和处置力度，加快推进“供而未用”“用而未尽”等低效用地再开发，提高园区土地节约集约利用水平。城镇用地方面，着力推动城镇低效用地再开发，用“存

32、量”换“增量”；鼓励地上和地下空间立体开发，用“地下”换“地上”。农村用地方面，推广全域土地综合整治等，在耕地总量不减少、永久基本农田布局基本稳定的前提下，因地制宜把山上的耕地逐步调整到山下，山下的果树林木尽量调整上山上坡，用“山上”换“山下”，通过优化结构释放空间。深入推进城乡统一的建设用地市场建设，大力推动工业用地租赁和出让相结合，扩大基础设施用地有偿使用范围，努力用“资金和技术”换“空间”。稳妥有序恢复耕地，守住底线目标。规划期间，为落实进出平衡，守住底线目标，根据自然地理条件、群众意愿、种植作物市场状况，合理确定恢复耕地计划安排，稳妥有序恢复耕地。核实处置“三区三线”耕地划定不实。“三

33、区三线”划定以2020年国土变更调查成果为基础，划定成果中未体现工作期间的少量耕地变化情况。为巩固划定成果，严守耕地红线，开展“三区三线”耕地划定成果核实处置工作，处置成果启用前形成的少量非耕地等问题。根据自然资源部办公厅关于严肃开展耕地和永久基本农田划定成果核实处置工作的通知（自然资办发（2023）25号）要求，耕地保护目标中的非耕地，应按照30%、35%、35%的比例自2023年起至2025年分三年逐年恢复，确保耕地实至名归，数量不减少、质量不降低。第二节从严控制建设占用耕地统筹城乡发展空间，确保主体功能区战略格局在各县市区精准落地。落实长株潭一体化发展战略，全面融入长江经济带建设。加强规

34、划管控和自然资源要素保障，以位于长株潭都市圈中心城区的雨湖区和岳塘区带动湘潭市其余市（县）、辐射全市的思路构建城乡协调发展的空间格局。按照“尽量不占或少占耕地”要求，严格控制全市城镇建设、基础设施建设和农村建设占用耕地规模和布局。推进城镇集约集聚发展。严格按照“先农田，再生态，后城镇”统筹全市国土空间布局，统筹发展和安全，科学协调处理市本级优质耕地、涟水和涓水流域连片优质耕地保护与城镇开发建设的矛盾，合理限制废弃露天矿山和两水流域等生态脆弱、环境敏感地区开展大规模高强度的工业化和城镇化开发。将城镇建设用地向湘潭市中心城区、城镇发展区倾斜，立足实施“湘潭向北、西拓南延、双城驱动、多点支撑”战略，

35、全面保障中心城区、长株潭生产服务型国家物流枢纽湘潭产业园、湘乡绿色化工产业园等城镇和特色产业园区发展的同时，严格落实不占或少占耕地的原则，推动城镇紧凑发展和节约集约用地。对城镇开发边界内耕地实行特殊管理，明确分阶段利用计划。从占用耕地的规模、布局、质量、集中连片程度等方面开展占用耕地的必要性论证，尽量避让长期稳定利用耕地。到2025年底，全市城镇开发边界内占用耕地不突破2.44万亩；到2035年底，城镇开发边界内占用耕地总量不突破5.22万亩。根据建设占用时序，结合区域内新开垦耕地、土壤改良和污染治理等项目安排，对建设占用集中连片优质耕地落实耕作层土壤剥离再利用，切实保护优质耕地资源。推进土地

36、利用计划“增存挂钩”，将“批而未供”和闲置土地数量作为新增建设用地计划的测算指标，逐年减少“批而未供”、闲置土地多和处置不力地区的新增建设用地计划安排。优化基础设施选址布局。发挥规划对基础设施建设的引导作用，重点支持长沙西-湘潭北-株洲西联络线、长株潭城际铁路、宁韶铁路、雨湖产业新城项目、九华通用机场、射埠换流站、湘乡抽水蓄能电站、湘江沿线水资源配置工程等交通、能源、水利、科教文卫等基础设施建设。按照国土空间总体规划和“三区三线”等空间管控要求，在国土空间总体规划“一张图”上统筹建设项目空间布局。建设项目选址应以节约集约用地为原则，从项目建设的必要性、选址的合理性及建设用地定额标准等方面开展占

37、用耕地必要性论证。根据自然地理条件和耕地分布，区分项目类型，按照建设用地标准和节约集约用地要求，严格控制项目占用耕地比例。重点保障湘潭市439个涉及耕地的圈外重点建设项目的用地需求（近期154个、远期285个），其中交通类项目384个、电力类项目19个、产业平台类项目9个、能源类项目1个、水利类项目14个、文旅类项目9个、通信类项目3个，占用耕地需求约4.43万亩。优化乡村空间布局。落实国家乡村振兴战略部署，扎实推进乡村建设行动。重点优化布局乡村生活空间，严格保护农业生产空间和乡村生态空间。保障乡村公共设施、公益事业、乡村产业等乡村建设用地，保障农民合理建房用地和设施农业用地，引导集约、节约用

38、地。县域统筹分区分类编制村庄规划，立足本地资源禀赋优势，合理确定村庄建设边界。科学划定宅基地范围，优化宅基地空间布局，满足合理的宅基地需求，原则上不低于新增建设用地计划指标的5%。探索开展全域土地综合整治，整体推进农用地整理和建设用地整理，盘活农村存量建设用地。因地制宜合理安排农村建设用地规模、结构和布局。严格管控占用耕地总量，有效保障基础设施、公共服务设施、农村产业融合发展用地需求，全面保障乡村建设行动工程项目合理用地需求。原则上禁止曾用于生产、使用、储存、回收、处置有毒有害物质的工矿用地复垦为种植食用农产品的耕地。严格控制新增农村道路、畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等农

39、业设施建设用地使用一般耕地。第三节统筹耕地、园地、林地、草地空间布局统筹优化农用地空间布局。针对农业结构调整和耕地保护的矛盾，基于自然地理格局，结合适宜性原则，按照耕地、园地、林地、草地的优先序，逐步通过实施耕地进出平衡，优化农用地空间布局。在确保耕地总量不减少的前提下，逐步调整不符合自然地理条件的土地利用方式，引导在陡坡山地上种植苗木、林木，依据相关政策将原地势平坦、耕种条件好、种植苗木、林木的“二调”耕地逐步恢复为耕地，用山上换山下，实现区域置换。科学利用部分未利用地发展设施农业，引导设施农业产能向非耕地地区适度转移。严格管控进出平衡的耕地质量，将难以或不宜长期稳定利用耕地，逐步置换为可以

40、长期稳定利用耕地，推动耕地集中连片保护和耕地质量提升。严格实施耕地用途管制。永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地，严格控制一般耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。不得在一般耕地上挖湖造景、种植草皮；不得在国家批准的生态退耕规划和计划外擅自扩大退耕还林还草还湿还湖规模；不得违规超标准在铁路、公路等用地红线外，以及河渠两侧、水库周边占用一般耕地种树建设绿化带；未经批准不得占用一般耕地实施国土绿化；未经批准，工商企业等社会资本不得将通过流转获得土地经营权的一般耕地转为林地、园地等其他农用地；确需在耕地上建设农田防护林的，应当符合农田防护林建设相关标准。第四节加强特殊区

41、域耕地保护和利用生态保护红线内耕地。全市生态保护红线内耕地0.54万亩，其中水田0.35万亩，旱地0.19万亩。自然保护地范围内耕地0.53万亩，全部位于一般控制区内，涉及到湖南水府庙国家湿地公园、湖南隐山省级森林公园、昭山省级森林公园等；自然保护地外生态保护红线内耕地68.20亩。按照自然保护地管控要求，自然保护地核心区外的耕地，在不扩大现有耕地的前提下，允许开展种植活动，可修筑必要的生产生活设施。城镇开发边界内耕地。全市城镇开发边界内耕地5.22万亩，其中水田4.14万亩，旱地1.08万亩。项目开发占用耕地的，在建设项目用地预审与规划选址环节，应对占用必要性、合理性和用地规模开展论证，进行

42、多方案比选，尽量避让长期稳定利用耕地。河湖管理范围内耕地。对于河湖管理范围内的耕地，要统筹粮食安全和防洪安全，在不妨碍行洪、蓄洪和输水等功能的前提下，依法依规分类处理。全市位于河湖高水位线范围内耕地1.02万亩，主要分布在姜畲镇、杨嘉桥镇、石潭镇、河口镇和易俗河镇等涟水和涓水流域的两岸，其中纳入耕地保护目标的耕地0.53万亩，未纳入耕地保护目标的耕地0.49万亩。对于纳入耕地保护目标的耕地应保尽保，在不新建、改建、扩建生产围堤、不种植妨碍行洪的高秆作物、考虑保护河湖生态环境的同时，维持原有耕种方式。未纳入耕地保护目标的0.49万亩耕地，如位于主河槽内、洪水上滩频繁、水库征地线以下且不稳定利用的

43、，逐步有序退出，落实耕地进出平衡，防止耕地数量减少。严格管控类耕地。全市严格管控类耕地L30万亩，其中水田为1.18万亩，旱地面积为0.12万亩，主要分布在竹埠港、潭市镇、易俗河镇等区域。对严格管控类耕地全面开展种植结构调整，退出水稻生产。同时，探索耕地安全利用种养技术模式，鼓励采用客土法、热修复法等物理改良技术、原位化学修复和异位化学修复等化学改良技术以及生物改良技术对严格管控类耕地进行改良，严控流失风险。“批而未用”耕地。全市“批而未用”耕地2.84万亩。将已批准建设但尚未建设的“批而未用”耕地实行单独管理，纳入卫星监测重点监测对象，对耕地使用状况开展动态监测。1年内不用而又可以耕种并收获

44、的，应当按有关要求落实耕种；1年以上未动工建设的，应当按照规定缴纳闲置费；连续2年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回土地使用权并组织恢复耕种。城镇村范围内耕地。全市城镇村范围内耕地5.60万亩。对城镇村范围内耕地实行单独管理，未被依法批准建设占用前按照现状耕地管理，严格按要求落实耕种。依托村庄规划引导乡村建设合理用地，村民建房、农村公共公益设施、农村一二三产业融合发展、设施农业等用地应优先使用村庄范围内土地。规划期内占用的，按要求严格落实占补平衡或进出平衡。第四章强化永久基本农田特殊保护永久基本农田是耕地的精华，划定并严守永久基本农田是国家意志、刚性约束。科学划定永久基本农

45、田，以守住永久基本农田控制线为目标，以建立健全“划、建、管、补、护”长效机制为重点，巩固永久基本农田划定成果，加强永久基本农田特殊保护，提高监管水平，力争将永久基本农田全部建成集中连片、旱涝保收高标准农田，筑牢保障粮食安全的坚实基础。第一节科学划定永久基本农田科学合理分解下达目标任务。以可以长期稳定利用耕地为基础，综合考虑资源禀赋和主体功能定位，将省定171.01万亩（占全市耕地面积的88.59%）永久基本农田保护面积任务分解下达，科学合理确定各县市区任务，将永久基本农田严格落实到地块。足额划定永久基本农田。按照耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的顺序，统筹划定落实三条控制线。依据

46、“总体稳定、局部微调、应保尽保、量质并重”要求，合理确定永久基本农田布局。优先将农业农村部或县级以上地方人民政府确定的粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地内的耕地、蔬菜生产基地、有良好水利与水土保持设施的可以长期稳定利用耕地划入永久基本农田。到2035年，全市永久基本农田保护面积不少于171.01万亩。推进永久基本农田上图入库。将永久基本农田逐图斑落实到地块，纳入国家永久基本农田数据库严格管理。县级自然资源规划部门建立本行政区域内永久基本农田档案，明确保护责任，并抄送同级农业农村部门。乡镇人民政府向社会公告永久基本农田位置和范围，并设立保护标志。严禁通过擅自调整国土空间规划等方式规避占用永久基本

47、农田的农用地转用或土地征收的审批。合理划定永久基本农田储备区。将具有良好农田基础设施，具备调整补充为永久基本农田条件的耕地划为永久基本农田储备区。永久基本农田储备区规模按永久基本农田面积的1%予以落实，全市划定永久基本农田储备区L71万亩。未来一定时期内重大建设项目、生态建设占用永久基本农田的，直接在储备区中补划。从严控制永久基本农田储备区准入门槛，划入储备区的耕地必须为可以长期稳定利用耕地。根据补划和土地综合整治、农田整治、高标准农田建设和土地复垦等新增加耕地情况，结合年度土地变更调查对永久基本农田储备区进行动态调整更新，确保储备区符合永久基本农田补划要求，为永久基本农田补划提供保障。储备区

48、内耕地补划前按一般耕地管理和使用。第二节巩固优化永久基本农田划定成果开展永久基本农田划定成果核实。以“三区三线”划定的永久基本农田为基础，分析永久基本农田划定不实、划定质量不优、布局结构不合理等问题。核实划定不实和划定质量不优情况。通过利用遥感影像、油茶种植细化调查数据、年度变更调查成果等数据分析，全市已划定永久基本农田内“非农化”“非粮化”问题地块面积2.24万亩，主要分布在湘潭县中路铺镇、云湖桥镇和湘乡市壶天镇、虞唐镇等；永久基本农田内划定质量不优地块面积0.82万亩，主要分布在湘乡市泉塘镇、月山镇等。一一分析布局优化潜力。针对全市永久基本农田划定不实问题，为优化永久基本农田布局，从现有耕

49、地和恢复耕地方面评估永久基本农田补划潜力。全市现有耕地潜力富余，可满足永久基本农田划定不实问题的调整优化。比对各县市区的永久基本农田补划潜力和永久基本农田划定不实不优面积，其中湘乡市和韶山市的总潜力可满足优化需求，岳塘区的现有耕地潜力可满足优化需求，雨湖区和湘潭县的现有潜力可满足优化需求且有富余。明确永久基本农田布局优化方案。按照“总体稳定、局部处置”的原则，严肃认真、实事求是、积极稳妥进行整改或补划，全面巩固永久基本农田划定成果。对“三区三线”划定的永久基本农田进行核实，全面查清“三区三线”成果启用前因农业结构调整等原因形成的非耕地以及永久基本农田范围内少量已依法办理用地手续的耕地，区分不同情形，实行恢复整改和调整补划相结合的方式分类处置。根据自然资源部最新要求