应急管理的基本流程与方法 [.docx

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1、应急管理的根本流程与方法课程前言各位学员，大家上午好，今日特别快乐有这样一个时机和大家就“应急管理的根本流程与方法这样一个主题作一个沟通。说起应急管理，说起危机，大家都有这样的体会，这个词是这个世纪以来才进入到我们的日常生活中间。原来我们说起“危机往往我们联系的一个定义是“百年未遇、“千年未遇等这些词好像离我们的日常生活特别遥远，但进入到这个世纪以来，自从SARS这样一个事务爆发以后，我们发觉危机是我们平常生活中间的一局部。禽流感、HlN1、大大小小的矿难、日本地震所引发的核电厂的泄露等原来我们不行想象的事情，但现在都真真实实地发生在我们身边。所以，进入到这个世纪以后，我们或许真的进入到一个充

2、溢危机的社会。依据前一段时间，德国闻名的社会学家乌尔里希贝克的一个界定，“我们现在处于一个风险社会之中，这种风险社会的到来是不以人的意志力为转移，随着我们自己进入到这样一个阶段之后，而我们原来对于危机的相识和危机的管控，也发生了一个重大的变更。当然，在正式开讲之前要界定两个概念，什么是危机管理和应急管理？这两个词大家平常用得很多，对于政府部门而言，大家用的更多的是应急管理，对于学术界而言大家更简洁用的一个名词是危机管理，危机管理是指政府组织为了防止危机或为了削减危机造成的损害，而实行的危机预防、危机识别、危机反响、危机决策、危机处理和危机评价等这一系列的管理行为，这是危机管理。而应急管理，主要

3、强调的是它对于危机的突发事务发生之后对于危机的处置、复原，包括对于危机的一个解决，这是应急管理。但政府用“应急管理这个词，并不是说它不重视危机的预防、识别、反响、决策、处理和评价，而只是这个名词的运用范围已经与最开场应急管理的范围大大拓展了，从某种程度上而言，现在学界所运用的“危机管理和政府所讲的“应急管理是一回事情。所以，有学者也把“危机管理完全的界定为一个封闭的循环，它命名为“RHED，何为危机管理？危机管理其实包含了四个方面的内容：风险管理、威逼管理、应急管理和灾难管理，当然，这个应急管理是狭义上的一种危机的处置和应对，这是应急管理。但对于政府部门真正的职责而言，应急管理确定不仅仅是局限

4、在危机的处置和应对上面，这在日常工作当中你们确定大有体会。讲危机管理或应急管理的一个绕不过的事务是2019年的“SARS事务。2019年的“SARS事务标记着我国应急管理体制的重塑，因为我们可以这么清晰地界定，2019年之前的应急管理体制是一种防灾减灾体制，但2019年之后，我们转变为一种综合危机管理体系或综合应急管理体系。为什么会有这样一种区分和界定？最明显的一个区分在于，2019年之前我们讲危机管理，我们往往讲的是部门的一种危机管理或部门应急，但2019年之后，我们政府所处理的不再是原来“SARS事务发生之前我们所面对的单一性的单个领域的危机，而危机的事态的爆发越来越呈现出一种综合性和多部

5、门联动的一种效果须要，那这种危机应对走向一种综合应急管理和综合危机管理，所以2019年“SARS事务是我们中国整个危机管理开展的一个历史上不行绕过的一个里程碑，是这么来的。那今日我们再来讲危机管理或应急管理的话，我们就须要对它进展一个重新的界定，那这个重新的界定，我今日在这里给大家的一个框架是这三条：第一，一个制度背景；其次，两条认知主线；第三，三个应急实力。一、国家应急体系：一案三制什么是一个制度背景？一个制度背景大家都比拟熟识，是我国的一个应急体系，又简称为“一案三制，“一案三制讲的是突发事务的应急预案、应急管理体制、应急管理法制、应急管理的运行机制，这是应急管理体系，也是一个根本的制度背

6、景。要搞清晰中国的应急管理的根本状况，这个制度背景是不容忽视的。对于这样的“一案三制而言，又着重要强调两点：第一，应急预案。预案是前提。其次，应急管理体制。体制是根底。(一)预案是前提为什么说预案是前提？这样一个推断是如何作出来的？这个推断的作出是基于时间上的一个考虑和包括我们现在事实中应急管理中间，预案在我们应急管理体系中间所占有的一个地位。从时间上来讲，2019年的时候，我国就发布了？国家突发事务总体预案？，假如大家有学过的话，应当知道，2019年我国才发布了？突发事务应对法?。预案，从时间上讲，是走在法律之前的，我们的预案在确定程度上是发挥了法律的作用，在法律制定完以后，预案也是有其一局

7、部作用的。因为预案可以简洁地区分为两个层次。第一个层次是高级预案(国家和省两级所制订的预案)，这个预案的主要作用是协助应急法律法规的。其次个层次是低级预案（省以下政府所制订的预案），这种预案是由省以下政府所制订出来的。现在完全的预案体系，其实是比拟完备了，它包含了6个方面：第一个方面，整体的应急预案。在整体应急预案之下挂了专项应急预案，专项应急预案之下又有部门应急预案，之后又有地方政府应急预案、企事业单位应急预案和重大事项应急预案，总体上成一个金字塔构造。那对于整体应急预案而言，这里面有一些重要的问题就在于，由于这个预案是呈现一个上下阶的区分，所以低阶预案在真正的制订中间，我们可以明确地看到一

8、种上下同构现象，我们的预案在制订过程中间，下级预案（低阶）存在过度仿照和虚化高阶预案的状况，高阶预案写什么？低阶预案写什么？不同的仅仅是在这个预案的落款处的名称有所变更，这个是在预案的制订过程中间所面临的一个突出的问题。这是第一个方面，为什么讲预案，“一案三制之间，预案是前提。（二）体制是根底其次，体制。应急管理体制总共是5句话，22个字：统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主。就这5句话、22个字，对于这22个字大家也都比拟熟识了，但我们今日假如回过头来有时间再来想一想这22个字，我们会发觉应急管理体系中间存在了大量的问题，都与这22个字有关，应急管理体制的根底局部没有打得很牢

9、，为何会出现这种状况？我们一个个来看吧。首先，统一领导。？突发事务应对法?明确规定：假如发生了危机事务或突发事务，那县级以上的人民政府是义不容辞的一个行政领导，是一个政府领导的构造。这是统一领导，我们须要一个领导核心，但这样一个界定是否明确或清晰界定了我们在突发事务应急当中所面临的实际状况。假如真的是遇到了突发事务，我们要进展一个危机应对，我们所须要的两个当然的部门是哪两个部门？第一，我们确定须要宣扬部门。其次，我们还须要救援部门（公安、武警及军队），对于这两个部门而言，不是政府领导就能够很好地解决统一领导的问题的。宣扬部门、武警，这样一些事情更须要一些党口部门的协作，而对于这一局部职能部门的

10、协作而言，领导如何进展领导？是不是领导核心应当进展一个转化？这都是我们须要进展探讨的问题。曾经有人提出是否应当把统一领导的领导权交给政法委，这个当然都可以进展进一步的探讨，但提出这样一个问题，它本身是存在的，政府应急，政府作为突发事务应对的当然主体，其统一领导地位其实是不稳固的。其次，综合协调。综合协调一般的状况下会成立一个领导小组或一个应对小组，那这个应对小组往往是由专职的副市长或相关的秘书长、副秘书长来兼任小组的组长，但综合协调真正的执行机关又是领导小组的一个办公室，这个办公室往往又放在相关的一些职能部门，所以，我们可以看整个体系，虽然有专职副市长或副秘书长的一个领头、牵头，但真正地协调起

11、来，这样一个办公室，即应对小组常设办公机构，其实它的职级是不高的，那在协调过程中间无疑会处于一个特别工作不易绽开的一个境地，这样也对综合协调的效果产生了一种小小的折扣，这是综合协调。第三，分类管理。依据现在突发事务的一个分类分级的标准，突发事务可以分为四类：第一，自然灾难；其次，事故灾难；第三，公共卫生事务；第四，社会平安事务。分为这四类，但实际过程中间，实际的危机应对的时候，是不是全部的危机事务都可以比拟明晰且明确地放在这四类中间去？并不必定如此。有很多事情是一个复合的危机事务，它是由一些自然灾难所引起的，但最终引发了社会平安事务，这种事情很多，如余姚的大水。所以，全部的突发事务在危机应对中

12、间，我们所面临的一些特别规的突发事务，它们并不必定地划分到这四个象限中间去，而且我们也不须要它们划分到这四个类别中间去，因为划分到这四个类别中间去，又会走回到2019年之前部门应急状态，但我们现实的状况是我们现在已经面临了一个综合的应急管理体系，应急管理是多部门协调合作的过程，而这个过程是一个不行逆的趋势，从这个角度来讲，分类分级管理也失去了其意义。最终，属地管理。属地管理比拟简洁，这个事情发生在哪儿，由哪个部门来负总责，如“723甬温动车事故，当时的主要负责人当然是浙江省的同志，那铁道部的同志是副总指挥，附属地管理的角度来说，这确定是正确的，但有时候也可以想一想，对于在铁路上发生的事情，假如

13、有比这更专业的一种状况发生，是不是我们确定要遵守实行属地文化的这样一种方式？是不是铁路部门会比当地更有资源或处理这个事情更有经验和专业？这都是私下里可以探讨的事情。从这个角度而言，应急管理体制也有一些不行回避的毛病。二、危机的根本模式回到应急管理的根本流程和方法，我们之所以要讲应急管理体制和应急预案，也就在于应急管理的一些流程和方法，其实与预案和体制亲密相关，是它们确定了流程和方法的根本状况。假如我们来把危机进展一个区分的话，有两个维度的区分：第一个维度，从情境上进展区分，我们根本可以达成一个共识，从情境上，我们可以把危机区分为一种常规的突发事务和特别规的一种突发事务。那危机还可以另外一个角度

14、来划分，从压力源而言，它来自于两个方面，一个是事实危机，还有一个是价值危机。事实危机是这个事情究竟发生了什么，它造成的损失有多大，它的经济损失、人员伤亡状况究竟如何？这是事实危机。价值危机是人们在这个事情过程中间，在危机的爆发过程中所产生的道德、情感、价值观念及意识形态的整体的偏离所造成的危机，它对事务的相识发生了一个偏离之后所产生的一个给政府应对所带来的困难，这是一种价值性的危机。假如是从情境上来讲，我们可以做这样一个区分。A状态、B状态和C状态，即正常状态、连续状态、突发状态。正常状态是我们平常生活工作中间的一种状况，事务风险很低，高度的可预见性，如开车，特殊是坐地铁，从这里坐到西直门，我

15、们知道也很多少站、多少分钟以内可以到，有高度的可预见性，风险也很低，这是我们平常的状态。但什么是危机？危机又有两种状况，第一种是连续状态，还有一种是突发状态。但这两种状态之下又有一些共同的特点：第一，突发。这个事情不是方案范围内的一个事。其次，风险高。很可能会造成一个大的人员和经济上的损失，这个风险主要是指这方面。第三，紧急，时间很紧，时间维度是我们在危机处理中间所特殊要关注的一个维度，因为任何一个危机，假如给你足够的时间进展应对的话，你也足够的时间去思索、决策、执行、调配资源以及现场的布置，假如有足够的时间，任何的危机都能够将它们解决在一个比拟令人满足的范围之内，都往往事与愿违。很多时候，事

16、情的爆发特别突然，它们造成的损失特别大，那要求的处置也要特别地刚好，没有给你一个过多的思索的时间，如油罐车爆炸或日本的福岛核电站爆炸，这种事情爆发了以后，没有给你过多的时间去调集资源、重新思索和决策，它要你必需立刻的一个拍板，考验的是你在危机状态下的应对实力，这是对政府最大的考验，其实是在时间上。还有是确定程度上的可预料性。确定程度上的可预料性，不是说任何的危机都不行预料，这里有几种状况。第一，举一个例子，对消防部门而言，假如是在教学楼、加油站、化工厂或荒郊野岭发生了火灾，这种状况之下对消防部门而言，它当然会实行不同的措施，这是确定的。因为对于不同的范围之内所发生的火灾，消防部门其实之前是有所

17、预料的，所以它可以针对性地实行相应的措施来防止火灾进一步的扩展，削减火灾所带来的伤亡和造成的经济损失，这是消防部门的一种可预料性。那突然一下地发生火灾，这当然是危机，但由于消防部门之前预案制订的一种合理性，包括它常常地演练，所以消防部门对于危机的爆发是具有预见性的，这也使得消防部门在危机的处置中间确定程度上占据了主动性。我们来看这样一个表格更为明晰，这个表格的纵轴是危机的严峻程度，横轴是时间，从时间上考虑危机的一种应对状况，这是最好地来区分危机状态的一种方法。从日常的时间来看，随着时间的推移，严峻程度不增加，风险很低或预见性很强，这是日常的状况。但随着时间的推移，由于有这样一个严峻程度的纵坐标

18、，我们又可以把危机区分为两种。一种是常规的一种突发事务，还有一种是特别规的突发事务，这两种事务如何进展区分？也是从时间上进展区分。我们来看绿色的曲线（常规的突发事务），到了一个时间点之后，由于我们对于危机有确定程度的预见性，所以这个危机的事态没有进一步地开展，严峻的程度没有进一步地上升，这个表格可以看出来。再看棕色的曲线，随着时间的推移，虽然到了这个时间点，但由于危机的突发性，原来没有积累确定的情境，我们对于这个危机没有认知，这个时候，即便给我们时间，我们对这个危机的处理也不是很好的一种状态。三、危机应对的流程和方式（一）情境的积累所以，从刚刚我们讲到的“一案三制的预案是前提，体制是根底，再到

19、危机应对的根本模式，我们现在要讲一讲危机应对它的流程和方式。依据前述的内容，由于在时间节点上面有这样一个区分，有分为常规和特别规，所以我们在常规的危机事务应对中间，我们和特别规事务应对就有不同了，这个不同在于，对常规的突发事务应对而言，最重要的是情境。任何的危机事务应对，应急管理，都包含了四个环节。第一，情境的积累；其次，预案的制订；第三，作出危机的决策；第四，进展危机的反响。这四个环节都是避不开的，但不同的危机事务，这四个环节重要程度不一样，对于常规性的危机应对而言，最重要的是情境的积累。所以我们说“防灾减灾，有备无患：应急重在非急，何为危机应对？假如我们对于危机有一个很好的应对措施，往往不

20、是措施很得当，流程很科学，而是指对于这个危机有一种提前的预知。最好的应对方式当然是我知道这个危机，我了解这个危机，我对这个危机有所认知，所以，我在面对这个危机的时候，我就可以做到心中有数，不是慌慌乱乱，这是最好的应对。所以，防灾减灾最重要的其实是在非急，在于平常。我们在平常所要做的，为何说消防部门可以很好地有效地应对不同的火灾的发生，就在于它平常有一个很好的情境的积累，情境的积累是我们面对危机、作出危机决策的关键一步。而情境积累，其实也是我们作出任何的一个危机决策中间第一步首要环节，也是情景积累。假如我们熟识，我们就可以依据我们已经制订的预案进展相关的应对，假如我们不熟识，我们就会找到熟识点，

21、而人类的决策其实是一件很有意思的状况，它往往有一种路径依靠，它首先会找到这个事务与那个事务，即与我熟识事务的结合点或熟识点，再依据于此作一个自己的推断，不是任何人类的决策都是脱离于任何的环境而作出来的，这是不行能的，这是与人作决策时大脑的一种活动状态不相符合的。所以，我们在作决策的时候，我们首先第一步考虑的也是情境问题，无论是常规的还是特别规的。所以，我们要做的应急管理实力的根本要点就可以概括为这四个方面。第一，平安第一，以人为本；其次，第一响应，快速处置；第三，统一指挥，协调一样；第四，属地为主，资源共享。这在我们处理情境的过程中间，我们可以诞生出以下的四点经验。这也是我们在制订相关的危机应

22、对预案的时候所要考虑的四点。在情境知道了之后，我们所做的事情其实就比拟简洁了，我们可以重点突出工作、人员的平安、时间上的处置，是第一时间的应对，还是有一个足够的思索，再有处置的体系，是统一指挥还是权力下放，最终一个，应对的时候究竟是以哪方面为主，是属地还是部门？这是我们在积累了情境之后，我们所要考虑的一些细微环节，但最关键的还是在于情境的建立。（二）预案的制订我们说每一起重大的事故背后都有29个征兆，每个征兆背后有300个事故苗头，每个苗头背后有100O个事故隐患，所以，重视预防和打算工作，恒久是最为重要的。曾经有一段绕口令，也是西方的一段谚语，我在这里摘抄给大家，它其实讲的是重视预防和打算工

23、作的重要性，从一个钉子开场推，最终推出来一个帝国的灭亡，从小事最终扩展到全局，这个也是我们预防和打算工作之所以重要它的一个前提和理由所在。所以，我们要防范于未然的话，我们要做好减灾和备灾的工作，然后要打有打算之仗。1、预案的操作化打有打算之仗中着重要强调的是预案的操作化，我们要明确地知道事前、事中、事后，谁来做？做什么？何时做？用什么资源做？责任如何承当？应对环节其实分四个方面，第一个环节，情境的积累。那我们通过什么方式来积累情境？最重要的一个方式，也是最有效的方式，通过预案。预案的制订和演习，为情境积累供应了种种的可能。现在对于政府部门而言，我们去调研都会发觉，政府部门已经制订了很多的预案，

24、但对于这些预案是不是具有可操作性或实际效果如何？现在还可以打一个大大的的问号。我们在调研的过程中间，发觉预案其实是被束之高阁的。这里讲了一个例子，以上海为例，2021年的时候上海发生了大火，当时是一栋高层的公寓起火，公寓里面住的主要是一些退休的老师，大火发生之后，整栋楼快速地被大火包围，楼内的很多居民都没有方法撤离，这个楼是28层，底层是商场，2到4层为办公，5到28层为住宅，当时救援的一个现场有情境，大家再回过头去看那个视频也能留意到，当时有两架直升机是赶到现场进展救援的，因为那是高层大火，假如要灭火的话有两种根本方式。首先是要救人，平安第一，人员平安是摆在第一位的。直升机过去主要是为了救人

25、。其次，通过高压水车把大火扑灭，这两种方式确定是必不行缺的。但当时两架直升机赶到现场的时候发生了现象，直升机曾两度靠近试图通过索降的方式来救人，但当时现场浓烟很大，直升机没有方法靠近，能见度很低，而且救援人员贸然索降，自身也有很多的问题，最终直升机被迫地放弃了救援。那这样一个事情使得我们很惊异，这是2021年上海发生的一件事情，为何惊异？第一，直升机救援的时候应当首先想到的一个根本情境是高层发生大火，由于热空气上升，浓烟确定是乘着上升气流往上扩散的，所以，能见度低确定直升机救援所要面对的第一困难，这是不用细致地探讨，我们就能够想到的一个情境，但当时上海的两架直升机尽然没有考虑到这样一种状况，没

26、有其次套方案，只有想到用索降方式来救援，它却没有预料到能见度低这样一种状况，这是很令人费解的。其次，2019年的时候，上海市消防部门其实就已经经验了类似的一种演习，它当时破灭的是400米高的一个高层大火，据称，当时上海市就已经引进了40多辆德国产的一七式压缩空气泡沫主战消防车，这种消防车平均的供水高度有200米，最大的供水高度可达375米。但在这次救援过程中间却没有看到这些德国产的消防车的出现，救援物资在何处？可能连当时在救援现场指挥的上海市的同志也不知道，这可见我们平常的预案演习是到达一个多大的荒唐的程度，我们不太重视预案演习的效果，往往我们在预案制订和演习的过程中间，我们更加凝视的是这个预

27、案是不是一个美丽的文稿，它的新闻效果及舆论的传播度如何，而待与真正预案制订出来以后是否可实施，我们考虑得并不周到。这还是中国城市化完全水平比拟高的上海所发生的事情，我信任对于其他的城市而言，同样的事情，同样的状况，在他们的预案的制订和实施过程中也存在，只不过他们没有这样一场大火的检验而已。2、科学制订预案，构建应急数据平台科学制订预案，就明确地摆在政府部门的面前，我们必须要构建一个应急的数据平台。这个数据平台包含这三方面的内容：(1)危机识别第一，危机识别。究竟是不是一种不行承受的风险。对生命、安康、财产损失、经济社会平安的一种损失，包括历史因素，它是否由一些历史方面的因素所造成的。(2)脆弱

28、因素和风险分析其次，脆弱因素和风险分析。这个应急平台所要包含的数据库里，里面确定要有地理和气候的一些相关资料，还包括技术上的一些薄弱环节及员工管理、培训、职责分工状况等，这都是应急管理平台上面所要包含的内容。(3)应急实力评估最终，应急实力的评估。是不是已经有了相应的管理和预案，相关的资源和设施在哪里。德国产的泡沫车的消防车究竟在哪儿，能否在发生危机之后第一时间将这些应急物资调到应急管理的现场，发挥其最重要的一个作用，这是对于危机应对和灾难的减损而言，确定是特别关键的一条。第三，当地可利用的资源和实力。除了已有的资源和设施之外，把范围再扩展一点，当地或周边全部的应急管理的资源和实力是不是已经驾

29、驭了。假如发生一起事故，须要一个大吊车，这个吊车在哪里？是不是能够第一时间赶到，这些都是我们在平常的预案制订过程中间所须要考虑的问题，而不仅仅是将预案限定在几张纸上面。这样一个数据库的建立，一个数据平台的建立是便利我们进展一个科学的预案制订。3、重视预案的演练和修订预案制订了以后不能够仅仅把它放在抽屉里或领导的讲话中间，我们还要进展一个演练和演习。预案最重要的一个作用是预案能够有效地积累危机管理的情境。所以，假如拿着这个预案不演习，那情境是没有方法进展一个有效的积累的，我们要通过这样一种演习不断地修订预案，要总结经验，假如以后再发生类似的事情该如何进展应对，假如条件变更了，我们是不是又有相应的

30、处置方法。这都是我们进展预案演习中间所要重点照看的一些内容。举一个很简洁的例子，吉林省松原市因为是东三省的原因，下岗职工很多，所以原来发生过一起群体性事务，是前郭石油相应的职工当时去堵塞铁轨的事情，详细的过程我不情愿多讲，但这个事情的处置，当时是作为一个正面的案例进展一个总结和反思的，为什么它可以作为一个正面的案例存在？对于这种群体性事务，其实地方政府的一个处置，很多时候是不成熟的，或处置起来也是不得当的，但前郭石化这样一个群体性事务，它当时处置得特别好，而且职工心情安抚及当时事态的一个限制，都特别地得当，我们后来总结，有一个很重要的缘由，就在于仅仅在这个事情爆发一个星期之前，刚刚公安部门联合

31、了其他部门做了相应的事务的预案演习，这个事务爆发之后发觉全部的这种状况跟当时演习一模一样，所以他们按步就班地进展处置，得到了很好的一个处置效果。所以情境的积累，预案的演习，是很多状况下危机应对是否得当和刚好的一个很重要的因素。再看一个负面的例子，这个图片展示的是北京地铁应急的一个演习。我国现在各个地方都在建地铁，但对于地下工程的应急，其实国家的应急方案的建立还是相当落后的，且不说别的，就说上海刚刚发生的这起踩踏事故，地下刚刚解决好，地上又出问题了，所以我国完全的对于地下工程的应急预案包括相应的一些应对措施，我们还处于一个摸索和探究阶段，而即便是这样一个阶段，我们往往也不太重视这样一种情境性的积

32、累，我们不重视经验的积累，我们很多时候流于形式，流于外表化。北京市地铁应急是这样一个例子，前年12月19号，北京市地铁公司在8号线进展了一次区间的疏散应急演练，这是北京市地铁首次邀请乘客参加演练，原来的演练都是没有乘客的，这种演练的拟真程度大家可想而知，即便是邀请乘客演练，但这样一种演练会很真实吗？大家纷纷看着镜头，还有人拿着手机在拍照，这样一种演练会给大家的心理上带来一种惊慌感，会使得大家很快地去适应当时一种环境，做出与那种环境相适应的一种行为吗？假如不做出这种行为，政府又如何进展危机的应对？大家都和和气气地，有秩序地在危机中间，那政府不存在应对，这对于政府的应对实力也没有一个挑战，也找不出

33、政府在地下工程应对中间的一个薄弱环节。所以，这种形式化、宣扬化的演习能少搞就要少搞，我们的演习是要大量地积累技术和经验的。（三）危机的决策通过经验的积累，我们可以很大一局部处置掉很大局部的危机，而这局部危机是常规的突发事务，常规的突发事务，为什么在时间的节点上面，在一个时间点之后，它就进入到一个严峻程度不再增长的一个态势，最重要的是我们有一个很好的解决措施，把这个事情解决掉。所以，2019年的SARS假如发生在今日，它造成的影响确定不会有这么大。北京的暴雨，假如发生在今日，也不会造成这么大的损失。假如北京市的暴雨发生在降雨量比拟多的南方城市，会不会有更好的解决方案？也未可知。因为南方对于北方而

34、言，它对于暴雨的灾难天气的应对确定是更有经验的，所以会不会造成当年北京市的当中犯难？不确定会，因为他们有类似情境的积累，这是有经验和没有经验的区分。对于危机的应对很多的状况下是看有没有这种相应的情境，假如有相应的情境，那它就是一种常规的突发事务，假如没有相应的情境，那就进入到一种特别规的突发事务，特别规的突发事务，那这是一种考验政府决策实力的一个很重要的问题存在了。在特别规的突发事务中间，这时候四个环节，情境、预案、决策、反响，最重要的已经不再是情境的积累了，这时候最重要的是决策实力，即政府和领导的决策实力，对事情的精确的研判，研判之后是否有一个高效的运作机制使得救灾和危机应对的措施得到很好的

35、贯彻，最终有一个很好的评估和机制，这个是特别规突发事务反响的时候最为关注的因素。所以，危机决策关键就在于选择和执行，对于特别规决策而言，政府部门、各位领导都要做的最重要的事情是做选择，选择之后把方案能够贯彻实行下去，这时候，你们的学问、经验、知觉、创意就很重要了，须要有相关人员的协助，这些人员是相关领域的专家。虽然这时候信息不对称，但可以借鉴相关的一些推断或原来全部的情境，但不确定与这个危机事务完全吻合，我们可以做到尽可能地决策正确。四、对应急实力的要求在这样一种特别规的决策环境之下，对我们的实力就提出了三个方面的要求。第一个要求是信息实力，其次个要求是推断实力，第三个要求是合作实力。(一)信

36、息实力信息实力是指信息收集、共享、报告和发布的一种实力。着重讲发布。对于信息的发布，我们往往很简洁陷入到学问的一种陷阱。我们来看这样一个图，大家已经比拟耳熟能详了，暴雨预警有四个层次，有蓝色预警、黄色预警、橙色预警和红色预警，但现在想问一下大家，大家对于这四种预警分别所表示的意思，大家知道吗？什么状况下我们应当停课，我们应当进展躲避？什么状况下不会对生产生活造成影响？大家对于这四种预警状况，名词很熟识，但详细所对应的暴雨的状况及我们所可以实行的应对措施并不熟识，为何会发生这种状况？这是一种学问的陷阱。这四种状况，假如在气象部门工作的同志而言，大家特别熟识，但假如把这个信息通过这样一种方式发布出

37、去以后，假如使得没有相关学问背景的同志能够快速地理解相关信息，这是信息发布实力，不仅是要到达人家的眼中，使得人家能够看到，还要使得人家能够理解，原来是说信息发布要能够通过各种途径使人看到，什么方式的信息发布最好？当然最开场是要看到才能理解。但现在要过渡到另外一个阶段，不仅是要看到，还要理解到信息所包含的意思，而不仅仅是一些专业术语的堆砌，这对于防灾减灾没有任何好处。当然，对于信息的实力而言，一种是从技术层面而言，我们是不是有这种实力。其次种，我们是不是从价值层面也可以对待这样一个问题。假如从价值层面，信息实力缺乏，就很难对它进展界定了。这里列了一个图片是河南陕县煤矿的渗水事故的图片。河南陕县煤

38、矿渗水事故是目前以来全部发生的煤矿渗水事故唯一的全部的被困人员胜利升井的一个案例，这个案例之后也很难有了。但对于这样一个案例而言，它中间有一个很小的细微环节被我们所无视了，对于这个案例的一个信息的发布。我们当时看到的一个信息发布的状况是这张图片这样的，在这张图片中间，升井胜利的矿工被抬出来以后，相关的领导立刻跑上前去跟他握手，而且在升井之前还给他们投放了牛奶，这的确是领导表现自己在应急处置过程中间处于第一线的根本状况，因为应急处置，领导干部要站在最前线，但这种站在最前线是不是我们所须要的站在最前线？这种信息的发布，究竟给我们带来了什么？假如是这样的一种信息发布，不仅仅是从操作层面来发布信息，更

39、主要的是从政治层面来考虑发布相关的信息。矿工升井以后最须要握的手不是领导的手，确定是家人的问候。大家产时在下面最须要的是牛奶吗？这是一个信息实力。（二）推断实力其次，推断实力，推断实力考验的是我们对于价值，对于专业，是不是可以从价值的角度和公允正义的角度去推断一些事情，这个事情特别重要，领导干部在作决策的时候往往有一个价值先行，有一个观念在脑子里，这特别重要。其次，专业实力。做信息推断的时候，是不是够专业。还有一个是经验。对于专业问题而言，很多领导干部平常没有预见过相关的突发事务，在这个时候我们应当大胆地向相关领域的专家求助，而不应当还实行拍脑袋决策的方式，这样往往会使得我们在完全的决策中间会

40、实行一些错误的决策方式。因为有些危机事务的应对不是我们想当然地实行一些方式可以应对好的，想当然地应对，会使得应对起来的状况更糟，造成的损失更大，这是我们要实行专业应对的一个缘由。（三）合作实力第三，在危机应对的过程中间是否有合作实力。第一，要获得资源。其次，要跨部门地合作。而跨政府的沟通，还有一个是媒介沟通。讲起媒介沟通，在这里多讲几句。突发事务，假如是从压力源来讲是事实危机和价值危机的交织体。假如是事实危机，那很好解决，把事实澄清便可。事务本身的客观特征，这是我们所要传递的事实上的一些事情。但往往我们现在的突发事务是由事实危机引发出来一些价值危机。对于这个事务本身，其实广袤的老百姓已经不太重

41、视了，重视的是主观信息，主观对这个事务的一个推断，往往使得我们政府更加地疲于应付。所以，这时候我们不能够变更事实，但我们可以变更群众对于事务的看法，危机、沟通也在这个时候应运而生。所以，危机管理，其实分两局部环节，第一局部是对事的管理，对事务有一个处置。其次局部，与危机人员进展沟通。危机事务的参加人员、利益相关者或危机的干脆的受害者，与他们进展一个沟通，这个合起来才是应急管理或危机突发事务的应对。危机沟通主要的一个作用在于意义的建构和形象的塑造，危机打破了原有的社会政治秩序合法化的一个象征性的框架。意义建构的目的主要是实行一个合法性的重塑。所以，在危机过程中间，我们要重视的是要抓住公众的留意力

42、，不能够让他们去听取别人的声音。其次，要提高可信度和声誉。不能让他们听了这个以后感到不行信任，所以我们要变更这种思维。在危机沟通中间，我们要由原来宣扬转变为一种传播，这里面做得最好的是电视剧?狄仁杰？中的一句名言一一“元方，你怎么看？狄仁杰这样的人对于事务没有推断力吗？他还要请教元方吗？确定不是这样子。他说这句话的目的其实是把宣扬变为传播，元方自己说出来以后，他认为这个事情的真理在于此，其实跟狄仁杰的想法是一样的，狄仁杰通过这种方式也就劝服了元方，这是我们要驾驭的危机沟通的一个技巧。在危机沟通中间，我们无疑要面对一个群体一一媒体。假如在当前的信息化时代，假如政府在进展应急管理或危机沟通中间不会

43、利用媒体，那这个危机沟通根本也就失败了一半。原来政府认为，党管媒体，媒体是党的喉舌，所以这一局部人我们是不须要沟通的，但进入到新时代以后，特殊是随着新媒体的兴起以后，媒体的属性已经不仅仅是原来传统上我们认为的它是政府的喉舌的这样一个根本属性存在，当然，对于党性这样一个问题，因为党管媒体，党性仍旧是媒体的根本属性之一，但除了党性之外，媒体还有另外的两性，第一是猫性，其次是狼性。如为猫性？猫性是对新闻事务敏锐的捕获实力，一旦发生新闻事务，媒体立马就跟风似的跑过去，就像猫闻到鱼的腥味一样。那狼性是指在猛烈的竞争之中，为了争夺有限的新闻资源，媒体往往会实行很极端的方式，使得自己在这场争夺中间获得有利地

44、位。之所以政府在危机或应急管理过程中间，对媒体的应对越来越难，也就在于媒体除了党性之外，这两特性越来越在他们的职业或与政府打交道的过程中间凸显出来。这里面最典型的一个例子是“723甬温动车事故当时王勇平的一个发言，王勇平其实作为我国第一代新闻发言人，他有良好的专业训练，但在媒体的这样一种放大镜之下，他的一些不当言词就被放大了，成为整个危机应对失败的很重要的根源。所以，我们在新时代的状况之下，面对新媒体的兴起，我们不仅仅是要相识到媒体具有党性，我们还要有效地供应相关的信息，引导媒体，我们要善意与媒体打交道，把媒体的猫性和狼性限制在确定的范围之内。它喜爱吃鱼，那吃什么样的鱼，可以由我们来主导。那它

45、具有狼性，假如我们给它刚好地供应信息，那它的猫性满足了以后就不会演化为狼，这是媒体的一些根本的特征，也是领导干部在处理与媒体的关系的时候要牢记的根本方面。现在互联网时代的传播，已经与原来的传播方式发生了很大的变更。第一，时效性更强。其次，信息源多，去中心化。原来是政府一个声音，但现在有多个声音的存在。第三，聚焦，瞬间地可以置顶，扩大影响。第四，记忆性。原来你说过的话，做过的事，都会被互联网记录下来，以后成为你应对不当的时候翻出来的证据，所以在这种状况之下，政府已经不仅仅是唯一的声音存在了，有很多的声音与它竞争，这时候我们就要学会如何地引导互联网及媒体的信息的发布。政府要发挥如何在与他们打交道的

46、过程中间占据主导。这里给出一句话是“要什么给什么，不说什么和说什么同样重要。政府要占据主动的话，因为媒体有一种瞬间置顶，扩大影响的一种因素存在，但又要为了满足媒体的猫性，使其又不演化为狼性，所以我们须要做到的是媒体须要就给什么，我们要进展确定的引导。不说什么和说什么同样重要，不要把无关的信息透露给媒体，这样会使得媒体抓住一些无关的信息，因为有这样一个讲话之后，媒体有记忆性，媒体可以穿越时空，把这些信息线索全部联系起来，这时候再去应对相关媒体或一些网民，政府部门就会处于一个相当被动的地位。怎么和媒体打交道？主要是两个方面。第一，话怎么说；其次，组织工作怎么做。话怎么说，这里提几点：第一，主要是事

47、实层面，复原真相。第一时间，口径一样。因为我们有多个政府部门，在台面上我们可以就这个事务的性质、危害程度及应对措施，我们都可以进展一个充分的探讨，在桌面上我们可以探讨起来，但一旦翻开门，我们应当是口径一样，而且要第一时间。其次，多用事实说话，寻求共鸣。有时候不是说进展一个价值的宣讲就有用的，老百姓更加关注的是事务的事实程度，用事实说话，往往能够寻求到他们对政府工作看法的一个认同，这个是政府在处理危机事务过程中间信任度建立的一个很重要的方面。第三，不猜想，说当下之事，职责范围之事。这是事实层面。那价值层面，我们不仅是做事实的一个讲解并描述就可以了，价值层面我们还要留意一些引导，不要忘了我们的危机

48、应对不仅是应对事，我们还要应对人。那价值层面也有三点。第一，要重视情理，先通情后达理，有效地与外界的沟通过程中间，我们不仅要做到铁一般冷冰冰的事实，而且在这个过程中间给予我们的情感在里面。要勇于承当责任，学会示弱，不要很强势。要在过程中间很谦卑，要站在道德的制高点，塑造道德形象巨人。往往媒体有一种自然的道德的正义性，所以这时候政府就有须要利用媒体来塑造这样一个形象，站在道德的制高点，切忌这一宣扬不要过度，不要掩没了这样一个事实。这是说什么话。那组织工作怎么做？组织策略也有三点：第一，良好的拟态环境的塑造；其次，开放自信的媒体效劳，给他们供应媒体的报告大厅，让他们随时地第一时间地得到相关信息；最

49、终，我们的目的是为了转移焦点的议程设置。我们要媒体报道什么，这个“鱼是什么“鱼，怎么个做法的“鱼，这是由我们供应的。我们要随时、有效地进展一个议程的焦点的转移，不要让一个事情就集中在一个点上，连续地发酵多日。往往民众和媒体对于一个事情都是有一个疲惫在的，假如在一个事情上面报道多日，大家就会渐渐地淡却对这件事情的相识，但假如我们能有效地利用民众的留意力转移的特点，我们进展适当的焦点的重新设定，可以把他们有效地引导到其他的与这件事情有关的事情上，使得他们在这件事情上面与政府站在一起，也在确定程度上重塑了对政府的信任。所以根本的策略在于要善待媒体、善用媒体、善管媒体。议程设置方面，当然还有一些技巧。第一个技巧，要以言代行，早表态等于早参加，等于关切。要第一时间发布相关的信息，而不要等到相关的信息已经被网络上，特殊现在微信、微博很兴盛，不要让它们成为第一信息的发布源，那政府就会在这个事情上面很被动。其次，以行代言，要用形象表态，用行动塑造形象，用行动来塑造新闻