固定资产投资项目竣工验收研究.docx

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1、固定资产投资项目竣工验收研究一、背景在固定资产投资项目的全生命周期中，从项目立项开始,到项目准备、建设，再到投入运营的全过程中，“项目竣工验收”是处于建设完成到运营转换过程中的重要环节。尤其是近年来PPP项目及RElTS基金项目均强调项目的合规性，项目竣工验收将会愈加被重视。但在项目实践中，项目完成工程质量验收、各专项验收（规划、消防、电力、环保、防洪、绿化、档案等）后，如何完成项目竣工验收，社会各方对此认识不一，给项目单位造成一定的困惑。本文通过梳理建设项目竣工验收领域相关的法律、法规及管理规定，对项目竣工验收的依据、流程、内容等作探析。二、竣工验收依据和规定1.国家层面项目竣工验收相关规定

2、国务院于2000年发布并经2017年、2019两次修订的建设工程质量管理条例（国务院令第279号）规定，从事新建、扩建、改建的建设工程（包括土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程），建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位依法对建设工程质量负责。条例第十六条“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。建设工程经验收合格的，方可交付使用。”第四十三条“国务院建设行政主管部门对全国的建设工程质量实施统一监督管理。国务院铁路、交通、水利等有关部门按照国务院规定的职责分工，负责对全国的有关专业建设工程质量的监督管理。”第四十五条“国务

3、院发展计划部门按照国务院规定的职责，组织稽察特派员，对国家出资的重大建设项目实施监督检查。”第四十九条“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。”2004年，国务院关于投资体制改革的决定（国发（2004）20号）改革了之前不分政府和企业主体，一律实行项目审批的管理制度，确立了政府投资项目、企业投资项目分类管理的制度框架，两类项目在前期管理中分别履行审批、核准或备案程序。同时，在“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式”中提出“严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后

4、移交给使用单位。但该文件未对项目竣工验收进行更明确规定。党的“十八大后，2016年中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见（中发（2016）18号）在“加强政府投资事中事后监管”中提出“完善政府投资监管机制，加强投资项目审计监督，强化重大项目稽察制度，完善竣工验收制度,建立后评价制度，健全政府投资责任追究制度”，这一投融资改革顶层设计文件表明，我国竣工验收制度还有待进一步完善。2017年国务院企业投资项目核准和备案管理条例第十六条提出“企业应当通过在线平台如实报送项目开工建设、建设进度、竣工的基本信息”，条例并未对企业投资项目的竣工验收做出明确规定，也未提出任何限制条件。2019年国务院政府

5、投资条例“第九条政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目（以下统称政府投资项目）”“第二十五条政府投资项目建成后，应当按照国家有关规定进行竣工验收，并在竣工验收合格后及时办理竣工财务决算。“可以看出，政府投资项目应当进行竣工验收。国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见（国办发（2019）11号）提出“对工程建设项目审批制度实施全流程、全覆盖改革。改革覆盖工程建设项目审批全过程（包括从立项到竣工验收和公共设施接入服务）:在统一审批流程中，提出合理划分审批阶段。将工程建设项目审批流程主要划分为立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收四个阶段。竣工验收阶段主要包括

6、规划、土地、消防、人防、档案等验收及竣工验收备案等。每个审批阶段确定一家牵头部门，实行“一家牵头、并联审批、限时办结”，由牵头部门组织协调相关部门严格按照限定时间完成审批。通过制定联合竣工验收管理办法，实行规划、土地、消防、人防、档案等事项限时联合验收，统一竣工验收图纸和验收标准，统一出具验收意见。国务院2019年优化营商环境条例（国务院令第722号）提出，优化工程建设项目（不包括特殊工程和交通、水利、能源等领域的重大工程）审批流程，推行并联审批、多图联审、联合竣工验收等方式，简化审批手续，提高审批效能。2.投资主管部门的竣工验收规定原国家计委建设项目（工程）竣工验收办法（计建设（1990）1

7、215号）（注：该文件已失效，未查到接续文件）指出，竣工验收是全面考核建设工作，检查是否符合设计要求和工程质量的重要环节，对促进建设项目（工程）及时投产，发挥投资效果，总结建设经验有重要作用。该文件要求新建、扩建、改建的基本建设项目（工程）和技术改造项目，按批准的设计文件所规定的内容建成，符合验收标准的，必须及时组织验收，办理固定资产移交手续。大中型项目由国家计委或其委托单位组织验收，小型项目由项目主管部门或地方政府部门组织验收。可见，项目竣工验收主要关注两点，一是检查项目建设是否符合项目的批准文件，二是为项目办理固定资产手续提供条件。国家发展改革委中央预算内直接投资项目管理办法（2014年7

8、号令）、中央预算内投资资本金注入项目管理办法（2021年44号令）等文件，对中央预算内政府投资项目的竣工验收进行了不同程度的规定。2021年，国家发展改革委关于加强基础设施建设项目管理确保工程安全质量的通知（发改投资规（2021）910号）提出要严格执行项目管理制度和程序，严格组织项目竣工验收。文件明确规定“项目建成后，应当按照国家有关规定组织竣工验收，将工程质量作为竣工验收的重要内容。工程质量达到规定要求的，方可通过竣工验收；工程质量未达到要求的要及时整改，直至符合工程质量相关验收标准后，方可交付使用。”3.行业部门竣工验收规定住房和城乡建设部依据建设工程质量管理条例于2000年发布、200

9、9年修订了房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法（建设部令第78号），明确规定“建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门（以下简称备案机关）备案2013年住建部依据建筑法建设工程质量管理条例，发布了房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定（建质（2013）171号），提出“凡在中华人民共和国境内新建、扩建、改建的各类房屋建筑和市政基础设施工程的竣工验收（简称工程竣工验收），应当遵守本规定。住房和城乡建设主管部门负责全国工程竣工验收的监督管理。工程竣工验收由建设单位负责组织实施J可见,工程竣工验收由住建部门进行监管，由项目

10、建设单位具体实施。交通运输部于2004年依据公路法发布了公路工程竣（交）工验收办法（2004年3号令），第四条“公路工程验收分为交工验收和竣工验收两个阶段“，第十四条“交通主管部门在15天内未对备案的项目交工验收报告提出异议，项目法人可开放交通进入试运营期。试运营期不得超过3年”,第十六条“公路工程进行竣工验收应具备以下条件：（一）通车试运营2年后”，第二十七条“项目法人对试运营期超过3年的公路工程不申请组织竣工验收的，由交通主管部门责令改正。对责令改正后仍不申请组织竣工验收的，由交通主管部门责令停止试运营2010年，交通运输部发布关于印发公路工程竣交工验收办法实施细则的通知（交公路发2010

11、65号），对公路工程的竣工验收工作又进行了详细规定。水利部于2006年发布并于2014年、2016年、2017年三次修订的水利工程建设项目验收管理规定（水利部令第30号），第四条“水利工程建设项目验收，按验收主持单位性质不同分为法人验收和政府验收两类。法人验收是指在项目建设过程中由项目法人组织进行的验收。法人验收是政府验收的基础。政府验收是指由有关人民政府、水行政主管部门或者其他有关部门组织进行的验收，包括专项验收、阶段验收和竣工验收。”第二十八条“竣工验收应当在工程建设项目全部完成并满足一定运行条件后1年内进行。”第四十条“工程通过竣工验收后，应当及时办理移交手续。”除住房和城乡建设部、交通

12、运输部、水利部等部门外,其他行业部门对项目竣工验收也做出了相关规定，包括但不限于：工业和信息化部电信普遍服务项目竣工验收管理办法（工信厅通信2022）16号），农业农村部高标准农田建设项目竣工验收办法（农建发2021）5号），交通运输部港口工程竣工验收规程（交通运输部公告2021年第2号），中国民航局运输机场专业工程竣工验收管理办法（民航规2020）37号），国家铁路局铁路工程建设项目竣工验收监管指导意见（国铁工程监2020）28号），中国气象局雷电防护装置设计审核和竣工验收规定（2020年第37号令），国家能源局煤矿建设项目竣工验收管理办法（修订版）（国能发煤炭（2019）1号），国家文物局

13、全国重点文物保护单位文物保护工程竣工验收管理暂行办法（文物保函2016）343号），原国家林业局林业建设项目竣工验收实施细则（办计字2005）31号），原农业部农业基本建设项目竣工验收管理规定（农计发200410号）等。三、政府投资项目的竣工验收1 .中央投资主管部门规定国家发改委中央预算内直接投资项目管理办法（2014年7号令）第三十条和第三十一条明确规定，“直接投资项目竣工后，应当按照规定编制竣工决算。项目竣工决算具体审查和审批办法，按照国家有关规定执行。直接投资项目建成后，项目单位应当按照国家有关规定报请项目可行性研究报告审批部门组织竣工验收。第三十七条“监督检查和法律责任”中明确，对未

14、及时办理竣工验收手续、未经竣工验收或者验收不合格即交付使用的，依法追究行政或者法律责任。”国家发改委中央预算内投资资本金注入项目管理办法（2021年44号令）第三十六条明确规定，“资本金注入项目建成并在国家规定的单项验收合格后，应当按照国家有关规定进行竣工验收，并在竣工验收合格后及时办理竣工财务决算。”可见，中央预算内直接投资、资本金注入两个类型的政府投资项目必须要进行项目竣工验收，竣工验收部门是项目可行性研究报告审批部门。2 .地方规定近年来，各地陆续发布了建设项目竣工验收相关规定,包括但不限于山西省政府投资项目竣工验收管理办法（山西省人民政府令第238号）、河北省建设工程竣工验收及备案管理

15、办法（冀建法2008）759号）、江苏省政府投资项目竣工验收管理办法（苏发改规发2022）3号）、青岛市建设项目竣工验收规定（1991年青岛市人民政府）、郑州市建设项目竣工验收规定（郑州市人民政府令第184号）、北京市房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收管理办法（京建法（2015）2号）、上海市建筑工程综合竣工验收管理办法（沪住建规范联（2018）10号）等。以江苏省政府投资项目竣工验收为例，江苏省发展改革委2022年8月24日印发了江苏省政府投资项目竣工验收管理办法（苏发改规发（2022）3号），对江苏省区域内的政府投资项目竣工验收依据和条件、程序和内容、组织、监督管理等进行了明确规定。政府投

16、资项目竣工验收是政府投资项目建设全过程管理的重要内容，是项目办理竣工财务决算和固定资产移交的必要手续。政府投资项目建成后，应当及时按照国家和省有关规定进行项目竣工验收。政府投资项目建成并在国家规定的各专项验收合格后，应当由本级政府投资主管部门或者其他有权部门（以下统称项目竣工验收部门）按照国家和省有关规定组织项目竣工验收。县级以上地方人民政府有关部门按照各自职责，负责项目的专项验收工作，并对验收结果和出具的验收意见负责。此外，管理办法提出“对采取投资补助或者贷款贴息方式使用政府投资资金的项目，相应资金管理办法明确需要项目竣工验收的，由资金管理办法明确的项目竣工验收部门,参照该办法开展项目竣工验

17、收工作；相应资金管理办法没有明确规定需要项目竣工验收的，按照企业投资项目管理相关规定执行。”四、企业投资项目的竣工验收1 .使用政府资金的企业投资项目竣工验收近年来，尤其是2004年-2013年间，国家以投资补助、贷款贴息、财政奖励等方式对大量的产业项目、高技术项目、节能减排项目等企业投资项目进行了支持，其中既有中央企业，也有地方国有企业，该政府资金都是无偿投入性质的。国家发改委中央预算内投资补助和贴息项目管理办法（2016年45号令）未对使用了中央预算内补助或贴息资金的企业投资项目的竣工验收做特别规定。但是，在各类支持资金的申报文件中均要求同一个项目单位在上个支持项目未完成前，不许再申报其他

18、中央支持资金。因此，各地企业投资项目开始摸索项目验收工作。以哈尔滨市的使用中央预算内补助资金的企业投资项目为例，哈尔滨市发改委印发了哈尔滨市中央投资工业和高技术项目验收暂行办法（哈发改高技2015）16号），对此类项目验收进行规范。该办法根据国家对项目的分类，将项目验收类型划分了三个类型，一是对工业和产业化项目、技术升级和结构调整项目实施生产能力验收；对各单项验收已全部完成，项目已达到竣工验收条件的，仍按基本建设项目竣工验收的有关规定，进行项目竣工验收。二是对研制开发项目进行结题验收。三是对创新能力项目实施创新能力验收。可见，正是由于大多数的企业投资项目在建设运行过程中，达不到竣工验收条件，才

19、“退而求其次“进行生产能力验收，以此来证明项目已经达到国家批复中央预算内资金时的目标“产能”，已经达到了完成状态。该类型项目验收的重点是对国家资金管理和使用是否规范、合理、安全、有效等进行评判。2 .未使用政府资金的企业投资项目竣工验收对于未使用政府资金的企业投资项目，现行法规也未对其项目竣工验收有明确规定，按照“法无禁止即可为原则，可以理解为项目法人单位可以按照现行法律法规和企业管理制度，自主实施投资管理、固定资产管理、财务管理等工作，也就是按照企业管理制度进行项目竣工验收。五、PPP项目的竣工验收LPPP政策中对竣工验收的规定国家发改委等六部委基础设施和公用事业特许经营管理办法（2015年

20、25号令）中“第三十九条特许经营期限届满终止或提前终止的，协议当事人应当按照特许经营协议约定，以及有关法律、行政法规和规定办理有关设施、资料、档案等的性能测试、评估、移交、接管、验收等手续”，该文只在移交阶段提出验收，未对建设阶段的验收进行规定。财政部政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引（财金（2020）13号）提出，结合PPP项目实施进度及按效付费的需要确定绩效评价时点。原则上项目建设期应结合竣工验收开展一次绩效评价，分期建设的项目应当结合各期子项目竣工验收开展绩效评价。将项目是否通过竣工验收及竣工验收情况作为PPP项目产出的重要指标。2.PPP项目如何进行竣工验收PPP项目竣工

21、验收要视项目属性、行业分布、项目单位等情况而定，PPP项目并不全是政府投资条例定义的政府投资项目，通常项目公司是PPP项目的项目法人。PPP项目需按照项目所属行业对竣工验收的规定组织竣工验收，如建筑工程或市政工程，应按照住建部的规定执行竣工验收。对于企业投资项目性质的PPP项目竣工验收，可由项目公司组织发起项目的竣工验收，并邀请政府方实施机构、住建部门、发改部门、财政部门等相关部门参与，形成项目整体竣工验收报告，作为竣工决算、资产交付、履约监管和未来项目转让、调整或变更的依据。针对属于政府投资项目性质的PPP项目，则应完全遵守政府投资项目的验收规定，以政府组织为主，项目公司全力配合。六、结论建

22、议项目竣工验收是固定资产投资项目全生命周期管理的重要内容，是项目办理竣工财务决算和固定资产移交的必要手续。项目建成后，政府投资项目应当由投资管理部门或其授权部门及时进行项目竣工验收。企业投资项目应当按照法律法规和企业管理制度，及时完成项目竣工验收。各级政府投资主管部门或者其有权部门是项目竣工验收的监管部门，由其按照有关规定履行项目竣工验收监督管理职责。各类项目的项目法人单位按照国家对项目竣工验收的条件、程序、内容等规定，结合行业部门规定，具体实施项目竣工验收工作。同时，希望在工程建设项目审批制度改革中，尽快完善各部门项目联合验收的法规制度，明确联合验收牵头部门，由牵头部门组织协调规划、土地、消防、人防、档案等部门限时联合验收，实现“一家牵头、联合验收、限时办结”，提高投资项目管理质量和效率。