灾害风险财务和保险的现状及其缺口分析.docx

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1、灾害风险财务和保险的现状及其缺口分析灾害风险财务和保险泛指居民、企业、政府等财务主体 针对重大灾害风险可能造成的财务冲击和经济损失进行量 化分析认知和资金配置准备。在国际金融发展组织的倡导下, 灾害风险金融作为一门专业学科正在兴起，通过金融机制和 专业技术，支持政府开发和实施针对性的金融保障策略，建 立和增强中央和地方政府、居民、企业、农民、低收入人群 应对灾害的财务韧性。一、灾害风险的财务认知灾害风险具有极强的系统化传导能力和传染性。极端灾 害造成的财产损失、人身伤亡、营业中断会通过居民、企业、 政府等财务主体之间的债务关系、合同关系、上下游关系、 利益关系、救助责任等，在财务杠杆的作用下，

2、进行复制、 发酵、放大并且渗透到与原发灾害没有直接关系的广泛领域。 随着灾害强度上升，居民、企业和政府之间的能力和责任界 限会变得模糊，直至极端灾害发生时完全消失，导致灾难救 助和灾后重建责任转嫁给政府。因此，极端灾害的主要财务 损失负担主体是政府，而且政府也是极端灾害的最后一道防线。灾害风险的经济损失形式表现为居民、企业、政府的资 产负债表“表外因灾或有负债责任:这是企业财务管理和政 府财政治理常常忽略的一个关键风险要素。政府作为财政主 体，因灾害风险存在于社会经济系统中，负有依照法规履行 应急响应、抢险救灾、恢复重建等公共利益责任而发生巨额 计划外公共财政支出的可能性，以及灾后出现财政收入

3、减少 的可能性，这些或然性支出责任属于“财政表外因灾或有负债 责任表外或有负债责任和表外或有资金等表外财务管理概 念和机制常常缺位于企业财务管理和公共财政治理体系。因 此，当或有属性的灾害风险发生时，会造成债务加剧、净资 产损失、损益亏空、再融资信用丧失、灾难救助资金缺口、 财政收入骤降、救灾支出剧增、赤字扩大、公共开支缺口、 税负加剧、公共设施建设延期以及政府服务和治理规模缩减 等治理结构性质的实有资金损失和负担，甚至会波及宏观经 济层面，包括GDP、就业、债务违约、通胀、生产力、消费能 力等。因此，表外因灾或有负债责任归类分层量化的认知和 体系建设，以及与其相对称的资金工具配置机制的认知和

4、体 系建设，已经迫在眉睫，是我国防灾抗灾减灾机制不可或缺、不可替代的组成部分。二、灾害风险的财政治理我国公共财政预算体系为应急救灾和恢复重建配置的 财政预算由四个部分组成，即（1）用于应急响应、灾难救 助、灾后重建等任务的细分预算科目；（2）各级政府根据预 算法配置的财政预算预备费，用于自然灾害、不可预见事 件、突发事件等；（3）预算稳定调节基金管理暂行办法设 置的财政预算稳定调节基金，来源于财政收入超收、结余、 预算预备费转入等；（4）专项财政防灾救灾资金，例如，中 央财政自然灾害防灾救灾资金、中央财政农业生产灾害防灾 救灾资金、农业生产灾害和水利灾害防灾救灾资金等。我国公共财政一直以来面临

5、政府履行应急救灾和恢复 重建职责所需财政资金配置的挑战。过去20年财政救助资 金仅占经济损失的2%7%（见图1）,财政预算“无灾不能用、 有灾不够用”的老大难问题，不仅严重影响政府相关部门履行 应急救灾和恢复重建工作，而且制度化影响了财政预算的刚 性和平衡，进而系统化加剧财政风险和政府行政风险，甚至 在极端灾害情况下波及宏观经济和金融市场。台困然灾害直接经济损失（亿元）Ie全国财政自然灾害生活救助支出（亿元）财政救助支出占自然灾害直接经济损失比-R12000l00Oooo 8 6 4 2 金额(亿兀)资料来源：财政部 图1 1998年至2017年中国政府灾难救助财政支出与自然灾害是我国2014

6、年新修订的预算法为各级政府的涉灾预算机制确定了法规原则，确认了财政预算预备费作为“巨灾基金” 的地位。然而，财政预算预备费一直以来在财政科学研究和 实践中面临的挑战是财政涉灾预算资金的量化分析机制缺 位和实有资金预算与或有支出责任的矛盾。l%-3%年度计提 加上滚存结余，以及预算稳定调节基金余额，远不足以应对 财政涉灾预算的资金缺口。例如，2020年中央财政预备费预 算500亿元，实际支出146.41亿元，主要用于洪涝灾害灾后恢复重建等方面，剩余353. 59亿元转入中央财政预算稳定调节基金，2020年末余额仅为3L 31亿元。在传统财政预算体系下，当严重或极端灾害发生时，政 府一般采用制度计

7、划外措施，包括挪用其它预算科目资金、 定向减税、定向低息贷款、举债、募捐等。例如：2008年汶 川地震灾难造成直接经济损失近8500亿元，而用于应急响 应、灾难救助、灾后重建的预算内财政资金仅950亿元来自 中央财政，暴露出公共财政在应对极端灾害风险方面存在制 度化预算资金缺陷。汶川地震救助和重建资金88%来自预算 外资金，占2008年全国GDP的2. 65%、占2008年全国财政 收入的13.86%。如此大规模的资金计划外挪移，不仅影响了 财政预算的刚性和平衡，而且产生了巨大资金成本和行政成 本。资金成本是指计划外融资成本以及被挪用资金的原规划 工作项目停顿、延迟、甚至取消造成的直接财务成本

8、，制度 成本是指被挪用资金的原规划工作项目停顿、延迟、甚至取 消引发的外溢经济和社会成本及风险。中央政府统一部署对 口支援任务，提出“一省帮一重灾县，举全国之力，加快恢复 重建“，要求19个省（市）以不低于1%的财力对口支援重灾 县（市）3年。这在道德层面理解为“一方有难、八方支援”， 但从社会治理、公共财政风险管理、及财务原理等角度审视, 这19个省（市）连续3年1%财政预算被挪用后，对原规划 工作和项目及其外溢利益而言构成了次生财政、财务、经济 损失和风险。在极端灾害情况下，财政和央行会动用财政政策工具和 货币政策工具。财政政策和货币政策在实践中存在复杂的关 系。两者在理论上是有分工的，但

9、在现实中既有冲突也有联 合。在危机中，如果财政政策使用不充分，就会被动地造成 对货币政策过度依赖。针对新冠肺炎疫情造成空前经济损失 和财政困境，一方面有财政专家提出，鉴于低增长、低通胀、 低利率、高债务、高风险的“三低两高”的新态势，无论是量 化宽松还是低利率，都没有刺激起通胀，因此，财政赤字货 币化具有合理性、可行性和有效性，适度实施赤字货币化, 把财政政策和货币政策结合成一种新的组合，以缓解当前财 政困难，建议特别国债的预算规模可以考虑达到5万亿元, 央行扩表，零利率购买，缩表时可以考虑将特别国债卖给商 业银行以调整其资产结构，通过财政途径发出去的货币可以 回收。另一方面也有专家认为，财政

10、货币化是在经济危机、 金融危机、流行疫情冲击的情况下采取的极端补救措施，而 现在并不具备条件，原因在于，中国财政政策工具的使用空 间仍然较大，现行货币政策实施的效果显著，而且国债的市 场空间足够大。三、灾害风险的保险对冲保险是对冲灾害风险构成财务支出或有责任的资金工 具。我国大陆2021年全年保费达4. 49万亿元，虽然已是全 球第二大保险市场，但是保险渗透率（国家年度总保险费与 年度GDP的比率）还不到4%,与我国台湾地区19.97%和全 球中位数7. 2%形成了显著反差。一方面，如此低的保险渗透 率暴露了我们GDP脆弱性较为严重；另一方面，又预示了一 个机遇。当保险的认知得到提升和刚性需求

11、得以实现时，保 险业会获得高速发展，进而增强居民和企业预期财务指标的 确定性以及国家计划和财政预算的确定性，从而增强我们 GDP的韧性。自2013年12月党的十八届三中全会提出建立巨灾保险 制度以来，保险业界、学界、政界针对巨灾保险进行了广泛 的理论研究、政策探索、试点实践。我国针对灾害风险的保 险试点尝试已在诸多领域展开，包括：以城乡居民为被保险 人的城乡居民住宅地震巨灾保险共保体、以农民为被保险人 的政策性财政补贴种养殖保险、以城市居民为被保险人的城 市自然灾害居民补贴保险、以政府财政为被保险人的公共财 政融合灾害指数保险等。这些社会保证性的保险计划既得到 了较为广泛的认可，同时也引发了关

12、于其社会效果和可持续 理据的疑虑和挑战。我国政府公共财政融合灾害指数保险最具典型意义的 试点案例发起于我国粮食主产区的北方大省。这里农业气象 灾害困扰较为严重，年平均旱灾成灾面积达1791千公顷，极 端旱灾减产率可达22. 8%,粮食安全、灾害致贫返贫、财政 救助资金短缺的问题比较突出。2014年12月，该省根据保 险业的研究和推荐提出“探索建立农业巨灾风险指数保险，作 为撬动有限财政资金的杠杆机制，放大各级政府财政救灾资 金规模，提高政府履行灾难救助和灾后重建的能力”。该省相 关部门与国际知名再保险公司和保险公司进行了各种形式 的调研，于2016年正式启动农业财政融合农业气象灾害指 数保险的

13、试点项目，为期3年，以政府财政为被保险人，年 度支付1亿元保费，承保覆盖28个贫困县的4个灾因，包 括干旱、降水过多、低温等三种气象灾因指数保险和流域洪 水指数保险。该试点项目第一年合计年度保险金额为23.22亿元，保 险期间发生了严重夏季旱灾，全年保险赔付8551万元，占支 付保费的85. 51%,占购买保险额的3. 68%。调研发现，夏季 降水过多指数保险和干旱指数保险的计算周期都在6月1日 至8月31日期间，而6月过多的雨量与7月和8月严重干 旱通过三个月周期平滑，既未反映降水不足，也未反映降水 过多。吸取第一年的教训，第二年保险方案对三个气象灾因 计算周期进行了大幅度调整，针对农作物在

14、不同生长期的特 性调整了每个灾因在春季、夏季和秋季的保险赔付触发阈值, 并将保险赔付触发计算周期以候（5天为一候）为最小计算 单位，旨在最大限度反映保险灾因、阈值、计算周期与农作 物生长规律的关联性。第二年总保费支出1亿元，获得年度 合计保险金额13. 25亿元。其中三个气象灾因指数保险的保 额为10亿元，在28个被保险县，根据有针对性增加的以候 为单位的赔付计算周期被分割为273个细分保单，即在保单 期间任一时间和空间实际有效细分额度。然而，试点第二年 虽然发生了严重涝灾和旱灾，保单年度合计保险赔付额为 8094万元，占年度保费的80.94%,而占年度保额的6. H%。该试点项目指数保险与实

15、际损失严重背离的情况引起 T各方面的高度重视。相关研究通过“回溯模拟验证法”对此 现象进行了解密。用指数保险的阈值、计算周期、保额根据 细分区域和计算周期的拆分等保险结构计算过去30年每年 的灾因数据，验证过去每年保险赔付额与保费和保额的比率, 特别是历史上已知大灾年的保险赔付与保额的比率。例如， 该省2007年发生过历史上最严重的旱灾，可是干旱指数灾 因保险回溯结果的保额赔付率仅有5.5%,保费赔付率只有 68.8%o针对1988年历史上最严重的水灾进行验证，降雨过 多灾因指数保险回溯结果是保额赔付率为12. 5%,保费赔付 率为156. 2%o三个灾因的合并回溯验证显示1987年至2016

16、年平均年保费赔付率为72.2%,其中2003年保费赔付率 154.9%为最高；1978年至2016年平均年保额赔付率只有 5. 78%,其中2003年保额赔付率12.39%为最高（见图2）。资料来源：黑龙江省农业财政巨灾指数保险调研报告图2黑龙江省农业财政融合农业气象灾害指数保险2017回溯模拟验证结果客观上显示该保险方案不具备保险 属性，更类似于资本市场的“互换协议”模式，即：保险公司 收取1亿元的固定保费，一般情况下向被保险人支付保费80% 左右的浮动保险赔付，在极端情况下支付到保费的150%或保 额的12%的赔付金。研究发现，这种名为保险实为互换协议 的方案设计关键在于两个“机关”。其一

17、，三个农业气象灾因 指数保险10亿元年度保额被拆分成273个细分保额，分散 在28个县域众多的气象监测站（空间分布）以及以候（5天） 为计算单位的众多理赔计算周期（时间分布）上，因此，任 一时间和空间的保险限额仅在百万元至千万元范围。其二， 每一份经过空间和时间拆分的细分保险限额被设计成三段, 即：在保额底端部分触发阈值设定较低，被保险人肯定得到 保险赔付，结果是这段结构的保费高于保额；保额中段部分 维持保险或然属性，可能触发也可能不触发保险赔付，由于 是真保险，保额远高于保费；在保额上段部分设定的触发阈 值极高，看似保额很高，但不可能触发保险赔付，却掩护了 底端保费高于保额的设计结构，既可以

18、避免保险费率接近 100%的尴尬，又可以实现保险赔付不用超过保费的目标。研 究发现，这两种“机关”比较普遍存在于当前灾害指数保险项 目。应该引起被保险人的关注。四、巨灾保险的认知和制度挑战我国巨灾保险的理论研究和市场试点已经走过了 8年, 既有积极的推动参与和认可，也有疑虑和挑战。主要挑战是 一些看似合理但与相关专业理论、行业规则、相关法规存在 矛盾的原则问题。以下5个方面的问题可能在底层逻辑上比 较突出，深度剖析可能有助于看清和寻得巨灾保险机制的发展方向和模式。其一，巨灾保险原本不是一个独立的保险产品。对被保 险人而言，多数保险产品用于对冲能够造成其重大财务损失 的风险，例如，房产灭失风险关

19、乎居民财务能力的存亡。巨 灾保险的概念和实践源自保险公司针对其承保的累计风险 管理，即：一次灾害事件可能造成其承保的大部分保单同时 触发赔付，导致其基于大数法则精算的总保费完全失效，进 而造成其权益资本的损失。为此，保险公司为其净自留保险 业务购买针对一次灾害事件造成集体损失的超赔再保险（巨 灾保险），旨在保障保险公司权益资本的安全。再保险市场有 承保一次灾害事件造成保险公司集体保险标损失的累计风 险再保险，以及相应的精算定价机制和经营模式，主要是利 用业务数量、跨区域对冲、跨灾因对冲、转分再保险、证券 化再保险等机制，实现再保险公司自留业务的优化和盈利。 因此，在社会经济范围内，巨灾保险是为

20、一次灾害事件导致 大规模财产损失和人身伤害的巨灾风险事件提供保险保障 的工作机制，包括：（1）可能造成大规模损失的灾因作为主 流财产类保险的附加险进行建模、定价、销售、补贴、推广、 管理、优化等工作，在此基础上，保险公司可根据自身的同 类业务累积风险、偿付能力、业务规模、财务指标、发展规 划等要素购买再保险，或者参加共保体；（2）根据公共利益和政府救助的策略和规划，政府为作为附加险的巨灾保险产 品提供财政补贴；（3）政府根据其履行应急救灾和恢复重建 责任所需资金的缺口购买公共财政作为被保险人的灾害保 险。其二，巨灾保险分层模式极大提高了保险成本。这种共 保、再保、基金、财政兜底组合的巨灾保险分

21、层模式显然客 观上增加了巨灾保险的成本，甚至可能对相关专业原理和规 则构成挑战。巨灾保险分层模式的特点是针对一个或几个地 区规定的灾害保险由保险公司出单承保和共保，但是保险公 司仅仅承担极为有限的巨灾事件累计赔付额度，再保险公司 承担超过部分的一定限额，再超过部分由实有资金形式的基 金赔付，然而，如果一次巨灾事件造成的累计保险赔付金额 太大，超过保险公司自己规定承担的累计限额、再保险公司 累计限额、基金限额，超过部分提出由政府财政兜底，或通 过保险公司行使比例回调”条款，由被保险人们自己承担。 这种模式的提法和做法客观上存在与保险基本原理的矛盾， 也脱离了保险市场的规则和规律，而且保险公司设计

22、“比例回 调”条款将保险合同规定的赔付责任转嫁给政府或被保险人 的提法显然有悖于保险法关于保险合同的原则和规定。 另外，公共财政兜底商业保险公司保险赔付责任的提法和做 法与相关法规存在矛盾。其三，巨灾保险所附加的巨灾基金本身与巨灾风险就是 不可调和的矛盾。我国自1995年开始实施预算法就有了 巨灾基金，即：预算法规定各级政府配置的“财政预算预备费”, 用于自然灾害、不可预见、突发事件；其他形式的巨灾基金 包括“中央财政预算稳定调节基金”、中央财政自然灾害救灾 资金”、“中央财政农业生产灾害和水利灾害救灾资金”等。但 是，这些实有资金形式的巨灾基金的老大难问题是“无灾不能 用、有灾不够用“，其额

23、度远远不足以应对政府因巨灾风险而 履行应急救灾和恢复重建而发生的财政支出责任，而且严重 阻碍财政预算资金的刚性和平衡。巨灾基金的实有资金属性 与巨灾风险的或有属性是不可调和的矛盾。其四，巨灾保险计提巨灾风险准备金的提法和做法存在 与保险原理、会计准则、偿付能力规则的矛盾。所谓的“巨灾 风险准备金”看似合理地积累了可以摸得到的实有资金,但是 却存在3个严重的错位。（1）该类准备金构成保费的额外成 本，即：当期保单风险保费以及费用和利润之外的成本，客 观上加剧了被保险人的保险成本负担，或者消减保费充足率。 （2）该类准备金与会计准则和偿付能力原则形成矛盾，即： 计提的准备金在未发生实际赔付的情况下

24、在损益表列支，如 果不列入资产负债表，权属无主，如果列入资产负债表负债 部分，在年度保单满期后仍然续存于负债部分，不仅权属无 主，而且在负债部分逐年累积的准备金挤压保险公司权益， 客观上降低了保险公司偿付能力，并且与保险公司偿付能力 监管原理和规则形成矛盾，因为偿付能力监管的标的不是单 一保单或保险项目，而是保险公司主体。（3）该类准备金大 幅度降低了本可以保险化的保险责任，而且在时间上、成本 上、规模上不可能对冲巨灾风险。其五，在巨灾保险研究和实践中，存在一种提法，即： 巨灾保险是“保本微利”的业务，不应该“赔穿保费”，超过部 分应该“财政兜底”，如果不行就“比例回调:这表面看似合 理中肯的

25、提法实为严重违背被保险人的根本利益、保险原理、 相关法规、公共利益原则。首先，保险的价值是保额，成本 是保费，“赔穿保费”和赔出保额是保险买卖的根本原因和目 的，既符合保险公司的经营能力和利益，又符合被保险人的 目标和利益；其次，保险公司的损益绩效取决于根据大数法 则经营的保险业务规模、质量、保费充足率、自留额优化、 再保险优解、投资回报率、费用率、精算定价能力、累计风 险管理能力、经营能力等因素，与某些保单“赔穿保费”没有 直接关系，更不存在保单层面“保本微利的逻辑；最后，政 府“财政兜底”商业保险公司保单赔付责任的提法和做法客观 上与保险和财政相关法规存在严重矛盾，而且有悖于保险公司经营逻

26、辑以及保险和再保险市场规律，比例回调”客观上 既违约保险合同，又侵占被保险人利益。鉴于灾害风险在财务层面的社会影响以及财政治理和 保险对冲所发挥的作用和存在的问题，巨灾风险和巨灾保险 的理论研究、法规基础、市场模式应该有所重树。在巨灾风 险归类、分层、量化的分布中，保险或巨灾保险在理论和实 际上对应频度较低且强度较高的灾害风险，而灾害风险全域 的金融对冲管理有赖于灾害风险金融策略中相对称的风险 自留类资金工具、风险转移类资金工具、风险消减类资金工 具。参考文献：1 . Financial Protection Forum, World Bank, May 2015.2 .中国财政年鉴2017，中国财经出版社2017年版。3 .肖大伟、李海成、杨德光：“黑龙江省粮食水旱灾害减 产研究（基于1978年至2013年数据）”，东北农业大学学 报,2016年12月。4 .魏钢：“从被保险人的视角认知气象灾害指数保险”，农经，2020年6月15日。