特定PPP项目绩效考核管理文件的性质与生效流程.docx
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1、特定PPP项目绩效考核管理文件的性质与生效流程按效付费是PPP项目规范运作的核心特征。政府和社会 资本合作项目财政管理暂行办法(财金201692号)规定 “各级财政部门应依据绩效评价结果合理安排财政预算资金。 对于绩效评价达标的项目,财政部门应当按照合同约定,向 项目公司或社会资本方及时足额安排相关支出。对于绩效评 价不达标的项目,财政部门应当按照合同约定扣减相应费用 或补贴支出。”而落实按效付费的首要前提是:有一套针对特 定PPP项目特点设计编制的基本完备可行且经政企认可生效 的绩效考核管理文件。此处的绩效考核管理文件的形式在规范层面上目前并没 有特定统一要求,或作为PPP实施方案专章,或作
2、为PPP合 同条款,或以单独的绩效考核方案手册及管理办法等,其要 素包括:实体上的绩效目标、考核指标与评分标准与程序上 的绩效考核程序、频次、评价结果生效与应用等。这一系列绩效考核管理文件与政府付费、投资回报密切 相关,是政府与社会资本方等PPP参与主体的核心关切所在。然而,实操当中对绩效考核管理文件的编制、审核、报批操 作五花八门,有的将PPP绩效考核等同于政府财政资金绩效, 直接将财政资金绩效考核照搬转移至对社会资本的PPP项目 绩效考核;有的将之视为政府单方的行政管理行为,于PPP 合同之外,对本区域内PPP项目“一刀切”制定绩效考核管理 办法要求各项目各社会资本接受执行或形成绩效考核管
3、理 协议统一格式文本,要求各社会资本与财政局专门另外签署。 PPP交易结构与政府监管本就层次复杂,这些又造成了 PPP 项目绩效考核管理上的诸多困惑与错乱。笔者结合政府和 社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引(财金2020) 13号)等有关规范就PPP绩效考核管理文件的性质与生效流 程作一简要梳理。一、关于特定PPP项目绩效考核管理文件的性质国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在 公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通 知(国办发(2015) 42号)指出,政府和社会资本合作模式 是政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的 社会资本,双方按照平等协商原则订立
4、合同,明确责权利关 系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价 结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益。因此,绩效考核管理文件所反映的内容覆盖面、标准高低、 频次以及与付费挂钩比等等均能够直接影响政府付费和社 会资本获得投资回报,这些内容不仅是PPP交易合同的组成 部分,还可以说是PPP交易的实质性内容。正是基于此,早期的PPP项目合同指南(试行)(财金 (2014) 156号)将项目绩效考核作为PPP合同专门章节。 传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导 则(发改投资20162231号)规定“PPP项目合同中应包含 PPP项目运营服务绩效标准。项目实施机构应
5、会同行业主管 部门,根据PPP项目合同约定,定期对项目运营服务进行绩 效评价,绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项 目回报的依据J政府和社会资本合作项目财政管理暂行办 法(财金201692号)规定“PPP项目合同审核时,重 点审核合同是否满足以下要求:(二)合同应当约定项 目具体产出标准和绩效考核指标,明确项目付费与绩效评价 结果挂钩”。因此,我们认为,针对特定PPP项目编制的PPP绩效考 核管理文件为PPP合同之组成部分,其性质为合同,不是政 府方基于行政职权单方发布的行政管理文件。当然,就绩效 考核管理文件的内容,可以按行政协议与民事合同作进一步区分。政府和社会资本合作(PPP)项
6、目绩效管理操作指弓I (财金2020) 13号)将PPP项目绩效管理界定为“在PPP项 目全生命周期开展的绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效 评价及结果应用等项目管理活动尸这里的项目管理主要是项 目实施机构基于PPP合同实施的合同管理,如果将之简单视 同为行业主管部门的行政管理,是不能成立的。需要特别说明的是,国家有关主管部门针对某一类特定 行业制定了绩效考核管理办法以及国家强制性管理标准,如 住建部发布的海绵城市建设绩效评价与考核办法(试行) (建办城函(2015) 635号)生活垃圾焚烧厂运行监管标准 (CJJ/T212-2015)等,这是针对行业行政管理立法的抽象行 政行为,相应成果文件
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